II OSK 2549/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Poznaniu Zbigniewa Pierzyńskiego sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 286/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 20 listopada 2012 r. nr XLI/615/VI/2012 w przedmiocie nadania statutu Poznańskiemu Ośrodkowi Specjalistycznemu Usług Medycznych z siedzibą w Poznaniu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 286/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 20 listopada 2012 r. nr XLI/615/VI/2012 w przedmiocie nadania statutu Poznańskiemu Ośrodkowi Specjalistycznemu Usług Medycznych z siedzibą w Poznaniu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na powyższą uchwałę Prokurator Okręgowy w Poznaniu, zarzucił jej istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484 ze zm.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym i pozbawienie obywateli możliwości zaznajomienia się z regulacjami dotyczącymi funkcjonowania szpitala. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie wskazując, iż uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył na wstępie regulacje art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podkreślając, że choć brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno – generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 217) jest aktem prawa miejscowego. Sąd pierwszej instancji przytoczył również stanowisko orzecznictwa i doktryny, z którego powyższe poglądy wynikają. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że wymieniona w art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej treść jest zaledwie minimalna i nie wyczerpuje treści statutu, na co wskazuje otwarty charakter klauzuli zamieszczonej w ust. 1 tego przepisu. Jakie "inne sprawy" należą do materii statutowej, pokazuje już art. 42 ust. 3 ww. ustawy. Z kolei z treści art. 23 w zw. z art. 42 ust. 1 in fine ustawy wynika, że przedmiotem regulacji statutowej objęte są także, nieuregulowane w ustawie "sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych" (dopiero bowiem w zakresie pozostałym, tj. nieuregulowanym w ustawie i w statucie, sprawy te określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika). Przedstawione regulacje statutowe stanowią substrat norm adresowanych nie tylko do podmiotu leczniczego, któremu statut jest nadawany, ale również – zwłaszcza jeśli idzie o regulacje dotyczące rodzaju oferowanych przez dany podmiot świadczeń zdrowotnych, a także sposobu i warunków ich udzielania – do osób spoza struktury organizacyjnej tego podmiotu, w tym do aktualnych i, co tu szczególnie istotne, potencjalnych pacjentów. Regulacje statutowe mogą stać się zatem źródłem pewnych uprawnień lub roszczeń dla tych osób, czego dowodzi choćby przepis art. 15 ustawy o działalności leczniczej, przy czym chodzi o świadczenia zdrowotne, które mieszczą się w zakresie świadczeń udzielanych przez ów podmiot leczniczy. Zakres takich świadczeń określany jest zaś, w pierwszej kolejności, w statucie tego podmiotu (czego przykładem jest § 4 Statutu). Tym samym statut zawiera normy o charakterze generalnym. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do określenia relacji pomiędzy organami samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych. Zaskarżona uchwała zawiera również normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie. Nadto pod rządem ustawy o zakładach opieki zdrowotnej na przeszkodzie zaliczeniu statutu zakładu opieki zdrowotnej do kategorii aktów prawa miejscowego stała nie treść, lecz tryb nadawania takiego statutu. Nie był on wówczas uchwalany przez organ założycielski, a jedynie zatwierdzany. Obecnie statut samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nadawany jest uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego i nie widać już żadnych istotnych racji, które przemawiałyby przeciwko uznaniu takiej uchwały za akt prawa miejscowego. W konsekwencji status taki należy przypisać także każdej uchwale zmieniającej tak uchwalony statut. Powyższe stanowisko implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych opublikowanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka uchwała powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona nieważność dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych i w tym stanie rzeczy orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto Poznań, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, a zwłaszcza ust. 2 pkt 3 ww. artykułu w zw. z art. 15 i 23 ww. ustawy i w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że statuty podmiotów leczniczych i uchwały podmiotów tworzących (tu: rady gminy) w sprawie ich nadania (zmiany) są aktami prawa miejscowego i podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co należało uczynić w przypadku zaskarżonej przez Prokuratora uchwały Rady Miasta Poznania. Wskazując na powyższe, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów, uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego oddalającego skargę w całości albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie od Prokuratora na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że statuty podmiotów leczniczych nie są aktami prawa miejscowego i nie podlegają obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżony wyrok kontynuuje linię orzeczniczą sądów administracyjnych, chociaż zaskarżona uchwała, jeśli w ogóle jest adresowana do podmiotów spoza struktury danego podmiotu leczniczego, ma w odniesieniu do nich jedynie charakter informujący o rodzajach świadczeń zdrowotnych udzielanych przez podmiot leczniczy. Akty prawa miejscowego muszą mieć natomiast charakter normatywny, a więc zawierać wypowiedzi o charakterze nakazów, zakazów lub przyznające uprawnienia. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie złożył Prokurator Okręgowy w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje sprawę w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji. Oceniając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną, zauważyć trzeba, że jedynym zagadnieniem analizowanym na tle niniejszej sprawy był charakter prawny uchwały podjętej na podstawie art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Sąd pierwszej instancji, analizując je, słusznie odwołał się i uwzględnił jednolitą na tym tle linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12, 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1848/12 i 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2069/16, II OSK 2070/18, II OSK 2071/18 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy wyrażone w tych wyrokach podziela również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. I tak stwierdzić należy, że uwzględniając normy art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 – art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego, do cech charakterystycznych aktu prawa miejscowego należy zaliczyć: wyraźne upoważnienie ustawowe do jego podjęcia, ustanowienie adresatem kompetencji prawotwórczych oznaczonej wspólnoty samorządowej, przyjęcie formy uchwały do jego podjęcia, obowiązek jego ogłoszenia. Szczegółową regulację podejmowania aktu prawa miejscowego zawierają ustawy materialnego prawa administracyjnego, jaką w tym przypadku jest ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, która określa podstawy wydania, jak i niezbędne elementy statutu podmiotu leczniczego, nie będącego przedsiębiorcą. Uchwała o jego nadaniu (art. 42 ust. 4 ustawy) ma charakter normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Wbrew natomiast twierdzeniom Gminy, uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami zakładu opieki zdrowotnej, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych, np. przez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych. Nie ma również charakteru wyłącznie informacyjnego, gdyż uprawnienia w niej przewidziane tworzą roszczenie. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, z § 4 kontrolowanego Statutu wynikają oznaczone rodzajowo świadczenia zdrowotne udzielane przez ten podmiot leczniczy, co prowadzi do wniosku, iż regulacje statutowe stanowią substrat norm adresowanych nie tylko do podmiotu leczniczego, któremu statut jest nadawany, ale również do osób spoza struktury organizacyjnej tego podmiotu. Zasadnie także w konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro zaskarżona uchwała zawierała przepisy powszechnie obowiązujące winna być jako akt prawa miejscowego ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa. Akt taki nie może wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Z tych względów chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w zw. z art. 15 i 23 ww. ustawy i w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.