II OSK 2550/17

Dnia 12 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 217/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia w sprawie zamiaru realizacji małej elektrowni wodnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. IV SA/Po 217/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), oddalił skargę M. S. (dalej: "Skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu (dalej: "Dyrektor") z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie zamiaru realizacji małej elektrowni wodnej. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: pismem z dnia 17 września 2016 r. Skarżący zgłosił Staroście Międzyrzeckiemu (dalej: "Starosta") zamiar realizacji małej elektrowni wodnej w miejscowości [...]. Starosta decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 123a ust. 5 i 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: "ustawa – Prawo wodne"), wniósł sprzeciw w stosunku do zgłoszenia. Wyjaśnił, że przedsięwzięcie polegające na realizacji małej elektrowni wodnej nie zostało wymienione w art. 123a ustawy – Prawo wodne i w konsekwencji wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W odwołaniu Skarżący naprowadził, że pływająca mała elektrownia wodna nie jest urządzeniem wodnym czy obiektem budowlanym, ale wyłącznie instalacją. Zaznaczył, że korzystanie z wód w sposób zawarty w zgłoszeniu nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż tego typu pływająca mała elektrownia wodna nie wykorzystuje potencjału wód (energii potencjalnej), a wyłącznie energię kinetyczną wód, jest instalacją nie związaną z gruntem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję argumentując, że stosownie do art. 37 pkt 5 ustawy – Prawo wodne, szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe w szczególności korzystanie z wód do celów energetycznych, a mała elektrownia wodna jest obiektem energetyki wodnej, wymienionym w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. e ustawy – Prawo wodne, zakwalifikowanym do urządzeń wodnych. Jednocześnie korzystanie z wód do celów energetycznych jest szczególnym korzystaniem z wód wymienionym w art. 37 pkt 5 tej ustawy. Wykonanie małej elektrowni wodnej, jak i korzystanie z wód do celów energetycznych nie zostało wymienione w art. 123a ustawy – Prawo wodne co oznacza, że nie może być realizowane na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego, ale wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W skardze Skarżący ponowił argumentację z odwołania i podkreślił, pozwolenia wodnoprawnego wymaga wyłącznie realizacja elektrowni wodnych (z piętrzeniem wód) wykorzystujących potencjał hydroenergetyczny wód (energię potencjalną wód). W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podkreślając, że rozpoczęcie użytkowania małej elektrowni wodnej stanowi korzystanie z wód do celów energetycznych, a w konsekwencji stanowi szczególne korzystanie z wód w rozumieniu art. 37 pkt 5 ustawy – Prawo wodne, do którego niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Pod pojęciem urządzeń wodnych rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności obiekty energetyki wodnej - art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. e ustawy – Prawo wodne. WSA zaznaczył, że brak jest legalnej definicji obiektu energetyki wodnej, jednak nie budzi wątpliwości, że obiektem takim jest mała elektrownia wodna, której chęć realizacji zgłosił Skarżący. Pojęcie "wykonania urządzeń wodnych" powinno być interpretowanie szeroko i jako wykonanie urządzeń wodnych rozumieć trzeba nie tylko budowę urządzenia wodnego, ale również zainstalowanie gotowego urządzenia wodnego. Tym samym realizacja małej elektrowni w rozpoznawanej sprawie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne, co uniemożliwiało jej realizację w trybie zgłoszenia. W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie - na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) w szczególności art. 122 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo wodne polegającą na błędnym przyjęciu, że realizacja małej pływającej elektrowni wodnej wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie zgłoszenie jest niewystarczające, 2) art. 37 pkt 5 ustawy – Prawo wodne polegającą na błędnym przyjęciu, iż zamiar realizacji małej elektrowni wodnej stanowi korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności korzystanie z wód do celów energetycznych, 3) art. 123a ust. 7 pkt 1 ustawy – Prawo wodne polegające na dowolnym uznaniu, że wykonanie małej pływającej elektrowni wodnej nie może być realizowane na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wskazano, że wyrok oparty jest na dowolnej, rozszerzającej wykładni przepisów ustawy - Prawo Wodne, w szczególności art. 122 ust. 1 i 2 oraz art. 37 pkt 5 tej ustawy. WSA błędnie zinterpretował art. 123a ust. 7 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że wykonanie małej pływającej elektrowni wodnej nie może być realizowane na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego, a racjonalne argumenty podniesione w skardze nie zostały uwzględnione. Sąd błędnie zinterpretował pojęcie wykonania urządzeń wodnych. Skoro nie ma definicji legalnej, a orzecznictwo ani doktryna nie zajęła się wykładnią pojęcia to należy się posłużyć Słownikiem PWN, według którego "wykonanie" oznacza sposób zrobienia czegoś. Tym samym nie sposób przyjąć wykładnię poczynioną przez WSA za prawidłową i zgodzić się z twierdzeniem, że zwrot: "wykonanie urządzeń wodnych" powinno być rozumiane także jako zainstalowanie gotowego urządzenia wodnego. Urządzeniem wodnym jest tylko takie urządzenie, które służy kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Mała elektrownia wodna z pewnością nie służy tym celom. Obiekty takie nie powodują piętrzenia wód, a jedynie korzystają z energii kinetycznej wody. Tym samym mała elektrownia wodna nie stanowi urządzenia wodnego w rozumieniu art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne. Dlatego też Sąd błędnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że realizacja małej elektrowni wodnej wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Nie ulega wątpliwości, że realizacja małej elektrowni wodnej stanowi korzystanie z wód do celów energetycznych, jednak to jeszcze nie przesądza o tym, że każde takie korzystanie wykracza poza korzystanie powszechne lub zwykłe. W konsekwencji zamiar realizacji małej elektrowni wodnej nie stanowi korzystania z wód w sposób wykraczający poza powszechne i zwykłe korzystanie, a także nie służy kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazując na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 122 ust. 1 i 2, art. 37 pkt 5 oraz art. 123a ust. 7 pkt 1 ustawy – Prawo wodne przez przyjęcie, że zamiar realizacji małej elektrowni wodnej stanowi korzystanie wykraczające poza powszechne lub zwykłe z wód oraz, że wymaga pozwolenia wodnoprawnego i nie może być zrealizowany na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego. Zarzuty te są nieusprawiedliwione. W stanie prawnym, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, ustawa – Prawo wodne w Dziale II – Korzystanie z wód, w art. 31 ust. 3 stanowiła, że korzystanie z wód polega na korzystaniu powszechnym, zwykłym lub szczególnym. Ta trzystopniowa struktura korzystania z wód stanowi katalog zamknięty sposobów korzystania i wynika z różnego stopnia oddziaływania poszczególnych zachowań na ochronę wód i gospodarkę wodną. W ustawie zdefiniowano, że "powszechne" korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przypisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (art. 34 ust. 2). Druga kategoria korzystania, to "zwykłe" korzystanie z wód, które ustawa – Prawo wodne, zgodnie z art. 36 ust. 1 przyznała właścicielowi gruntu; prawem do zwykłego korzystania objęto również wody podziemne znajdujące się na gruncie z zastrzeżeniem, że prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast w ustępie 2 wskazano, że zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 3. Jeśli chodzi o trzecią kategorię – "szczególne" korzystanie z wód, to każde korzystanie wykraczające poza powszechne lub zwykłe podlega zaliczeniu do tej kategorii (art. 37 zd. pierwsze ustawy – Prawo wodne); w ustawie, jako przykład szczególnego korzystania, wprost wskazano korzystanie z wód do celów energetycznych (art. 37 pkt 5 ustawy). W takim stanie prawnym WSA dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 5 ustawy – Prawo wodne przyjmując, że realizacja zamierzenia w postaci tzw. małej elektrowni wodnej będzie się wiązała ze szczególnym korzystaniem z wód. Nie powtarzając tej argumentacji wskazać dodatkowo należy, że w ramach ustawowego trójstopniowego podziału korzystania z wód skarga kasacyjna nie skonkretyzowała, z jakim innym, niż szczególny sposób korzystania z wód, mamy do czynienia w konkretnym przypadku. W oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy można natomiast jednoznacznie stwierdzić, że zamiar realizacji małej elektrowni wodnej w żaden sposób nie mieści się w ustawowym "powszechnym" korzystaniu z wód – zamierzenie nie służy bowiem do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, a nadto (co wynika ze zgłoszenia) wymaga stosowania specjalnych urządzeń technicznych, co a limine ten sposób korzystania z wód wyklucza. Również skarga kasacyjna nie twierdzi, że Skarżący, jako właściciel gruntu, zamierza korzystać z wód i korzystanie to będzie służyć zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Wobec tego i o "zwykłym" korzystaniu z wód w rozumieniu ustawy nie może być mowy. Prowadzi to do wniosku, że skoro zamiar realizacji małej elektrowni wodnej (niezależnie od tego, że przykładowo wskazany został w art. 37 ust. 5 ustawy – Prawo wodne), nie mieści się ani w "powszechnym", ani w "zwykłym" korzystaniu z wód, to stanowi trzeci z ustawowych sposobów korzystania – jest "szczególnym" korzystaniem z wód. Konsekwencją prawidłowej wykładni i subsumcji omawianego przepisu (art. 37 ust. 5 ustawy – Prawo wodne) jest to, że niezasadne są również zarzuty naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Skoro zamiar realizacji małej elektrowni wodnej stanowi przypadek "szczególnego" korzystania z wód, to w świetle art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne, zamierzenie to wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność ta z kolei wyklucza możliwość zgłoszenia właściwemu organowi tego zamierzenia, co nieskutecznym czyni także zarzut naruszenia art. 123a ust. 7 pkt 1 ustawy – Prawo wodne. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.