II OSK 2560/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 225/12 w sprawie ze skargi M. N. i G. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza solidarnie od M. N. i G. N. na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 225/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. i G. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, w punkcie 2. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania M. N. i G.N. od decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę parkingu samochodowego wraz z oświetleniem, zjazdem z drogi publicznej i przyłączem do kanalizacji deszczowej na działkach nr [...],[...] w B. przy ulicy [...]. Wojewoda stwierdził, że wnoszący odwołanie, będący właścicielami działki sąsiedniej nr [...], nie są stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. W piśmie, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w B. w dniu [...] września 2011 r., podnieśli, że planowany wjazd ze względu na swoje parametry i umiejscowienie może stwarzać ryzyko zagrożenia ich nieruchomości oraz osób z niej korzystających, a nadto wszystkich uczestników ruchu po ulicy [...]. Wyrazili również w tym piśmie obawy co do lokalizacji inwestycji w koronie wału przeciwpowodziowego rzeki M. oraz braku skomunikowania ruchu pieszego między projektowanym parkingiem a ich nieruchomością. W kolejnym piśmie z dnia [...] października 2011 r. zażądali uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Śląski wskazując na treść przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane definiującego, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał analizy w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji i uznał, że M. N. i G. N. nie są stroną w prowadzonym postępowaniu. W piśmie z dnia [...] października 2011 r. udzielił im w tym zakresie wyjaśnień, a wyjaśnienia w pełni wyczerpują podniesioną tematykę. Wojewoda odnosząc się z kolei do pism inwestora z dnia [...] października 2011 r. oraz J. U. (właściciela nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję) z dnia [...] listopada 2011 r., będących skargami, podał, że każde pismo noszące znamiona odwołania, które wpłynie do organu w terminie do wniesienia odwołania, winno zostać rozpatrzone. Słusznie zatem Starosta B. przekazał pismo M. i G. N. do organu wyższego stopnia w celu jego rozpatrzenia. Z przytoczonych powodów, zdaniem organu odwoławczego, istniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. M. N. i G. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrot kosztów postępowania. Skarżący zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego o nieposiadaniu przez nich przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę zamierzenia budowlanego na sąsiedniej działce. Zgodnie zaś z zatwierdzonym projektem budowlanym droga dojazdowa do parkingu z drogi publicznej przebiegać będzie bezpośrednio wzdłuż działki stanowiącej ich własność. Powodować to będzie uciążliwości i ograniczy ich uprawniania do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Organ odwoławczy nie uwzględnił również, że dojazd do parkingu powodować będzie zagrożenie dla ich nieruchomości oraz osób z niej korzystających, a nadto wszystkich uczestników ruchu po ulicy [...]. Co więcej, przejazd odbywać się będzie w części po koronie wału przeciwpowodziowego rzeki M., co może stwarzać zagrożenie jego uszkodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za zasadną. Przytaczając kodeksową definicję strony w postępowaniu administracyjnym zawartą w art. 28 k.p.a. oraz szczególną regulację art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Sąd wskazał, że stronami w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). O tym zaś, czy konkretna nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości oraz stopień uciążliwości inwestycji na otoczenie. Oznacza to, że wyznaczenie obszaru oddziaływania uzależnione jest od rodzaju i charakteru planowanego zamierzenia budowlanego. Obszar ten może więc zamykać się w granicach nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja, może obejmować sąsiednie nieruchomości i to nie tylko graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu, a ocena ta nie może ograniczać się tylko do badania zachowania warunków technicznych realizacji inwestycji. Jeśli więc istnieje realna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania konkretnej inwestycji na otoczenie, to biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego nieruchomość inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tych wszystkich okoliczności – w ocenie Sądu - nie miał dostatecznie w polu widzenia organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Analiza pisemnych motywów tej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy praktycznie ograniczył się do stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie mają przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu i nie zadbał o przedstawienie argumentów, które doprowadziły do takiego wniosku, a zatem uzasadnienia swego stanowiska. Nie spełnia tego wymogu ogólne odwołanie się do treści pisma Starosty B. z dnia [...] października 2011 r., w którym udzielone zostały skarżącym wyjaśnienia w następstwie złożonego przez nich pisma z dnia [...] września 2011 r. Samo odwołanie się do tego pisma nie zwalniało od obowiązku przeprowadzenia własnych rozważań, a następnie ich uzewnętrznienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji nie sposób podzielić poglądu organu, że udzielone skarżącym przez organ pierwszej instancji wyjaśnienia "w pełni wyczerpują podniesioną tematykę". Organ odwoławczy dysponował zaś materiałem dowodowym pozwalającym na poczynienie własnych ustaleń w kwestii, czy nieruchomość skarżących (działka nr [...]) położona jest w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji na sąsiednie działki. Rodzaj i charakter zamierzenia budowlanego w miarę precyzyjnie określony został w projekcie budowlanym (część A. Opis techniczny). Usytuowanie nieruchomości skarżących względem terenu, na którym zaplanowano realizację inwestycji, obrazuje z kolei projekt zagospodarowania terenu. Należało więc dodatkowo ustalić sposób zagospodarowania działki skarżących, jej planistyczne przeznaczenie, a następnie przystąpić do oceny wpływu zamierzenia budowlanego na otoczenie, w tym w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżących. Ocena ta zaś nie może ograniczać się tylko do badania zachowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tego rodzaju inwestycje. W tym kontekście należało również ocenić zasadność zarzutów dotyczących powstania i znoszenia uciążliwości po zrealizowaniu inwestycji (hałas, zwiększony ruch samochodowy, sposób urządzenia zjazdu na drogę publiczną). Konkludując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji decyzja ta narusza także materialnoprawny przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stwarza to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zaś o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Udzielając organowi niezbędnych wskazówek Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędnym będzie uwzględnienie, iż pismo M. N. i G. N. z dnia [...] września 2011 r. nie może stanowić odwołania od decyzji Starosty B. z tego powodu, że sporządzone zostało jeszcze przed wydaniem decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo wpłynęło do organu już po wydaniu decyzji. Odwołanie stanowi zaś późniejsze ich pismo z dnia [...] października 2011 r., wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, w którym jego autorzy w sposób wyraźny zaprotestowali przeciwko wydanej już decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że nie przesądzając treści mającego zapaść orzeczenia administracyjnego, Wojewoda dokona własnej analizy rodzaju i charakteru projektowanej inwestycji, możliwego jej oddziaływania na nieruchomość skarżących, sąsiadującą w sposób bezpośredni z terenem inwestycji, uwzględniając również dotychczasowy sposób korzystania z tej nieruchomości i jej przeznaczenie planistyczne. Jeśli Wojewoda dojdzie do wniosku, że na nieruchomość skarżących w żaden sposób nie będzie oddziaływać projektowana inwestycja, wówczas stanowić to może podstawę do nieuznania skarżących za stronę prowadzonego postępowania i w konsekwencji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W przeciwnym wypadku, skarżący jako właściciele sąsiedniej nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania winni mieć możliwość wykazywania, że wypływające z treści art. 140 Kodeksu cywilnego ich uprawnienie do korzystania z nieruchomości zostanie naruszone wskutek działalności inwestycyjnej na sąsiednich działkach. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uchylenie decyzji w konsekwencji przyjęcia zaistnienia błędu proceduralnego w postępowaniu przed organem w wyniku naruszenia przez ten organ materialnego przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy organ zasadnie nie przyznał w sprawie statusu strony Państwu N. i dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w efekcie prawidłowej subsumcji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, mimo że żaden z przepisów postępowania nie został naruszony w sposób, który umożliwiałby jego istotny wpływ na wynik sprawy, a sama decyzja jest zgodna z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik [...] Sp. z o.o. przedstawił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielającą tej Spółce pozwolenia na użytkowanie parkingu samochodowego w B. przy ul. [...] oraz warunkową umowę dzierżawy zawartą [...] października 2007 r. pomiędzy M. N. i G. N. a Spółką [...], przedmiotem której jest działka gruntu oznaczona w ewidencji numerem [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stwierdzić należy, że brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2011 r. umarzająca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie w sprawie z odwołania M. i G. N. od decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę parkingu samochodowego wraz z oświetleniem, zjazdem z drogi publicznej i przyłączem do kanalizacji deszczowej w B. przy ul. [...] na działkach nr [...],[...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazać należy, że stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., którego naruszenie w niniejszej sprawie stwierdził Sąd I instancji, wskazuje na możliwość umorzenia postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Przyczyn bezprzedmiotowości postępowania w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przepis ten przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego uniemożliwiającą prowadzenie takiego postępowania. W niniejszej sprawie przyczyną umorzenia postępowania przez organ II instancji było stwierdzenie braku przymiotu strony przez osoby wnoszące odwołanie. Uwzględniając zatem przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane, określający strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, organ przyjął, że wnoszący odwołanie nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o wydanie na rzecz [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, co czyniło bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze. Sąd zaś uchylając tę decyzję stwierdził, że organ nie przeprowadził własnych ustaleń w tej kwestii, jak również nie uzewnętrznił powyższego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co świadczy o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jak i narusza art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (akt. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w okolicznościach tej konkretnej sprawy, konkluzja wyrażona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie jest uzasadniona. Przede wszystkim wskazać należy, że powołany przez Sąd przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. O posiadaniu statusu strony będzie zatem decydował konkretny przepis powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego wprowadzający ograniczenie w zagospodarowaniu określonego terenu. Pojęcie oddziaływania obiektu jest bowiem rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, na podstawie indywidualnych cech obiektu oraz jego przeznaczenia. W niniejszej sprawie podstawą dla uznania skarżących za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę powinno być zatem ustalenie, czy realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z własności działki oznaczonej w ewidencji nr [...], które są chronione przepisami prawa materialnego. W tej mierze Sąd I instancji uznał za niewystarczające - zbyt lakoniczne, w jego ocenie, stwierdzenie organu odwoławczego, iż Państwu N. nie przysługuje przymiot strony, co zostało wyjaśnione w piśmie z dnia [...] października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając jednak wynikające z akt administracyjnych okoliczności, mając na uwadze w szczególności argumentację przytoczoną w piśmie Starosty B. z dnia [...] października 2011 r., jak również przedstawioną na rozprawie przez pełnomocnika Spółki [...] Sp. z o.o. umowę dzierżawy działki o nr ew. [...], doszedł do przekonania, że wątpliwości Sądu I instancji co do posiadania przez odwołujących się przymiotu strony, nie są uzasadnione, wyczerpujące zaś w tej mierze należało uznać stanowisko przedstawione w przesłanym odwołującym się piśmie Starosty. Z tego względu powołanie się przez Wojewodę Śląskiego na wynikającą z tego pisma konkluzję w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie może stanowić wystarczającej podstawy dla uznania, że doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do stwierdzenia, że powyższe uchybienie świadczy również o naruszeniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazać należy, że - uwzględniając okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie - z samego faktu przysługującego skarżącym prawa własności do gruntu sąsiadującego z terenem inwestycji nie można wywodzić prawa do bycia stroną w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zważyć bowiem należy, że jak wynika z przedstawionej na rozprawie umowy dzierżawy, działka [...] stanowiąca własność M. N. i G.N. została na okres 15 lat wydzierżawiona Spółce [...] celem używania i pobierania z niej pożytków, z przeznaczeniem na wybudowanie pawilonu handlowo-usługowo-biurowego i prowadzenie w nim między innymi sklepu działającego w systemie samoobsługowym. Uwzględnienie tej okoliczności świadczy o braku możliwości kategorycznego stwierdzenia o naruszeniu przez organ przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji zasadnym będzie ponowne rozważenie przez Sąd I instancji, czy w świetle przedstawionych okoliczności M. N. i G.N. przysługiwać będzie przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji prowadzonej na działkach nr [...],[...] w B. przy ul. [...], a zatem czy pozostaje zgodna z przepisami prawa decyzja Wojewody Śląskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej są trafne. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.