II OSK 2586/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Ł. i J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 144/17 w sprawie ze skargi K. Ł. i J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Gl 144/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. Ł. i J. Ł. (Ł.), (dalej: skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016 r. znak [...], w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddalił skargę. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie reprezentowani przez adw. M. G. zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) Mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 ustawy Prawo o potępianiu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd I instancji wskazanych przez strony w treści skargą istotnych dla sprawy okoliczności, a to rażącej sprzeczności działania nakazanego przez organ w zaskarżonej decyzji z zasadami gospodarki odpadami, wyrażającej się w skutkach tego działania w postaci degradacji terenu oraz emisji znacznej ilości spalin i hałasu, przy jednoczesnym braku co najmniej równoważnych, pozytywnych skutków tego działania dla środowiska. 2) Naruszenie prawa materialnego, a to art. 26 ust 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o odpadach i "w nawiązaniu do art. 74 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż wydanie wobec stron nakazu o którym mowa w art. 26 ust 2 ustawy odpadach nastąpiło w realiach sprawy z rażącym naruszeniem zasady ogólnej wynikającej z art. 16 pkt 1-3 ustawy o odpadach, albowiem nakazane stronom działanie skutkować będzie znaczącą emisją spalin i hałasu oraz degradacją środowiska, przy jednoczesnym braku co najmniej równoważnych, pozytywnych skutków tego działania dla środowiska, podczas gdy art. 16 ustawy o odpadach nakazuje prowadzenie gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a ponadto zgodnie z art. 74 ust 2 Konstytucji, organy władzy publicznej obowiązane są do ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pomimo wyraźnie podniesionego w tym zakresie przez strony zarzutu, Sąd I instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do kwestii sprzeczności nakazanego stronom przez organ działania z treścią art. 16 ustawy o odpadach, ustanawiającej ogólne zasady gospodarki odpadami. Skarżący wskazali w tym zakresie w skardze, z jednej strony, na konkretne negatywne skutki jakie wywrze dla środowiska realizacja nakazanego przez organ działania, z drugiej zaś strony na brak istotnych, pozytywnych skutków tego działania dla środowiska. W ocenie stron, okoliczności te pozostają w realiach sprawy istotne, a to właśnie ze względu na treść art. 16 ustawy o odpadach, która w szczególności zakazuje prowadzenia gospodarki odpadami w sposób powodujący zagrożenie dla powietrza, gleby, roślin lub zwierząt bądź też w sposób powodujący uciążliwości przez hałas lub zapach. Niewątpliwie decyzja nakazująca określony sposób postępowania z materiałem zakwalifikowanym jako odpad stanowi element gospodarki odpadami. W realiach niniejszej sprawy pojawił się dalece specyficzny i nieprzewidziany przez ustawodawcę problem wyrażający się w tym, że działanie polegające na usunięciu materiału zakwalifikowanego jako odpad, którego nakazanie jest w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach obligatoryjne, stoi jednocześnie w sprzeczności z ogólnymi zasadami gospodarki odpadami, wyrażonymi w art. 16 ustawy o odpadach. Wskazana sprzeczność polega na tym, że usunięcie materiału, który ustawa formalnie kwalifikuje jako odpad, będzie znacznie bardziej niekorzystne dla środowiska niż jego pozostawienie w miejscu, w którym się on znajduje. Związane jest to przede wszystkim z daleko idącą specyfiką materiału który, zgodnie z decyzją organu, ma zostać usunięty. Jest to po prostu ziemia, której obecność w dotychczasowym miejscu nie powoduje żadnych negatywnych skutków dla środowiska (w szczególności brak jest wpływu na stosunki wodne) i która zdążył już scalić się z otoczeniem, a której bardzo duża masa i kubatura powoduje, że jej wybranie, przewiezienie i zmagazynowanie w innym miejscu wiązać się będzie m. in. z koniecznością użycia ciężkiego sprzętu, wielokrotnego przejazdu obciążonych ciężarówek. Zagadnienie to przedstawić można również jako problem kolizji dwóch norm prawnych - jednej, wynikającej z art. art. 16 ustawy o odpadach i drugiej, wynikającej z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach; okazuje się bowiem w praktyce, iż obiektywnie rzecz biorąc, usunięcie odpadów może być w szczególnych przypadkach sprzeczne z nakazem prowadzania gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę środowiska. Strona wskazała na tenże problem w treści skargi wniesionej do Sądu I instancji, formułując w tym zakresie odpowiedni zarzut. Sąd kwestię tą jednak zupełnie pominął. Sąd I instancji poprzestał na ustaleniu, iż treść art. art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach ma charakter stanowczy, co nie daje jednak żadnej odpowiedzi na przedstawiony przez strony, występujący na gruncie niniejszej sprawy problem sprzeczności wskazanej regulacji z nie mniej stanowczą treścią art. 16 ustawy o odpadach. Wobec podniesionych wyżej argumentów, okoliczność ta ma niewątpliwie charakter realny i konkretny oraz ma dla niniejszej sprawy istotne znaczenie. W tej sytuacji pominięcie wskazanej okoliczności w rozważaniach Sądu stanowi istotne uchybienie przepisom postępowania, którego mogło wywrzeć istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia. Według skarżących kasacyjnie, wszystkie wskazane w treści ekspertyzy skutki usunięcia materiału ziemno-skalnego mają charakter konkretny, a przy tym nieunikniony. Z uwagi na ilość i masę tego materiału, nie ma innej możliwości niż jego wybranie przy użyciu ciężkiego sprzętu - koparek i spychaczy oraz wywiezienie z wykorzystaniem samochodów ciężarowych. Zgodnie z szacunkami wskazanymi w ekspertyzie, dla usunięcia nasypu konieczne będzie około 600 kursów pojazdów ciężarowych, przy obciążeniu pojazdu w ramach każdego kursu ładunkiem o masie 15 ton. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że należy wziąć następnie pod uwagę, iż składowisko będące w stanie przyjąć 9 tysięcy ton materiału kwalifikowanego jako odpad z dużym prawdopodobieństwem nie znajduje się w najbliższej okolicy działki - najprawdopodobniej każda z ciężarówek będzie musiała pokonać w ramach każdego kursu co najmniej kilkadziesiąt kilometrów. Jedynie poglądowo skarżący podnoszą, że mówimy tutaj o wielu tysiącach litrów spalonego oleju napędowego. Wybranie takiej ilości ziemi, jej załadowanie na ciężarówki i wykonanie przez pojazdy ciężarowe 600 kursów potrwa nie mniej niż kilkadziesiąt dni, podczas których mieszkańcy okolicznych terenów (są to tereny mieszkalne) będą narażeni na permanentny, dokuczliwy hałas i wysoką emisję spalin. Mając na uwadze, że działania te będą miały miejsce na terenie znajdującym się w otulinie parku krajobrazowego, należy wziąć również pod uwagę negatywny wpływ długotrwałej i intensywnej emisji hałasu i spalin na funkcjonowanie okolicznej fauny. Osobną kwestią będzie konieczność wypełnienia bardzo dużej kubatury w ramach składowiska odpadów (a najpewniej kilku składowisk), która w przeciwnym wypadku mogłaby zostać użyta dla składowania odpadów z rzeczywistym zyskiem dla środowiska. Zdaniem skarżących kasacyjnie, w realiach niniejszej sprawy nie sposób interpretować treści art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach w oderwaniu od wskazanej wyżej zasady - tym bardziej, iż znajduje ona zakotwiczenie bezpośrednio w przepisach Konstytucji, a konkretnie w art. 74 ust. 2. Skarżący kasacyjnie zwracają uwagę, że art. 16 ustawy o odpadach winien być traktowany jako zasada ogólna, a zarazem reguła interpretacyjna - przepis ten wskazuje bowiem wyraźnie na cele, osiągnięcie których winno ostać zapewnione przez stosowanie przepisów ustawy o odpadach oraz sytuacje, które wystąpić nie powinny. Bez wątpienia art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w zamierzeniu ustawodawcy, wpisuje się we wskazane cele, ma bowiem w zamierzeniu doprowadzić do sytuacji, w której odpady składowane będą w miejscach do tego przystosowanych i przeznaczonych. Ustawodawca wychodzi tutaj z założenia, iż składowanie odpadów w miejscach do tego nieprzystosowanych jest zjawiskiem niekorzystnym dla środowiska, stanowi bowiem rodzaj obciążającego środowisko zanieczyszczenia. Mając na uwadze powołane zarzuty wniesiono o: 1) w oparciu o art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2) zasądzenie na rzecz "Skarżącej" kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał tych podstaw z treścią art. 174 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. Skuteczne podniesienie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga nie tylko wykazania błędu, który popełnił sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, lecz także wykazania istnienia związku przyczynowego między wskazanym w skardze kasacyjnej naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wiąże poszczególnych zarzutów z legalną kontrolą dokonaną przez Sąd I instancji, ale również nie wskazuje na to jak sygnalizowane naruszenia przekładały się na wynik sprawy. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi I instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę działania organu zgodnie z wymogami powyższego przepisu. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze skarżących i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania skarżący nie podali, w jaki sposób ewentualne naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie - zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym uchybieniem przepisom postępowania, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że takie powołanie w skardze kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie pozwala traktować jako prawidłowo skonstruowanej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie można pominąć, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w znacznej mierze powielenie zarzutów skargi skierowanej do WSA w Gliwicach. Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że nie zawierają one uzasadnienia przekonującego o takich następstwach stwierdzonych uchybień, które były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, dalej: u.o.) w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały również błędnie sformułowane. Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej (1) na czym polega błąd, który zarzuca się Sądowi I instancji, oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu. Obowiązek wskazania na czym polega błąd wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje wskazanie, o jaki typ naruszenia chodzi: o błąd w wykładni prawa, czy też błąd w zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego. Wymogi te zostały uregulowane w art. 176 p.p.s.a., który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono subiektywne oceny oraz argumenty pozaprawne związane z nakazem usunięcia odpadów z nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] położonej przy ul. H. w M. odpadów. Argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczące nakazu usunięcia odpadów nie dotyczą przedmiotu tego postępowania. Argumenty natury pozaprawnej przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogą bowiem eliminować prawidłowo zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Należy uznać, że podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące braku racjonalności oraz środowiskowego i ekologicznego uzasadnienia wykonania obowiązku usunięcia z nieruchomości odpadów mają charakter pozaprawny i nie mogą spowodować oczekiwanego przez skarżących kasacyjnie skutku w postaci odstąpienia od wykonania obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Dodać też trzeba, że skarga kasacyjna kwestionując wyrok Sądu I instancji podnosi głównie argumenty pozaprawne. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że masy ziemne, gruz oraz inne substancje wykorzystane przez skarżących stanowią odpad. Skarżący wykorzystywali odpady do wyrównania powierzchni swojej nieruchomości a także do podniesienia jej poziomu. Jak wynika z akt sprawy działka o numerze ewidencyjnym [...] w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] [...]nr [...], obejmuje obszary 17 ZL – tereny lasów, 10L – tereny zadrzewień i 2EZL – tereny trwałych użytków zielonych i zadrzewień. Na wszystkich tych jednostkach strukturalnych obowiązuje zakaz wykorzystania odpadów w celu dokonywania zmian w ukształtowaniu teren działek w tym niwelacji pod inwestycje. W trafnej ocenie Sądu I instancji umieszczenie odpadów na gruncie w sposób jaki uczynili to skarżący nie stanowi odzysku. Zatem masy ziemne, gruz oraz inne substancje na działce oznaczonej numerem [...] dalej są odpadami. Zasadnie uznał Sąd I instancji, że następuje tam ich nielegalne składowanie. Sąd I instancji miał zatem podstawy aby stwierdzić, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta [...] było w sprawie prawidłowe. Stwierdził bowiem nielegalne składowanie odpadów. Ilość i rodzaje tych odpadów zostały ustalone ekspertyzą wykonaną na zlecenie organu. Skarżący podniesionych tam okoliczności nie kwestionowali. Zatem wydanie nakazu usunięcia odpadów było nie prawem, ale obowiązkiem organu ochrony środowiska. Zgodnie z ogólną zasadą gospodarki odpadami wyrażoną w art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zasada ta jest konsekwencją obowiązywania domniemania wyrażonego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 26 u.o., wymagane jest ustalenie istnienia odpadów, ich składowania w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania oraz podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. Z treści art. 26 ust. 1 u.o. wynika z mocy samego prawa dla posiadaczu odpadów obowiązek niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać go bez wezwania, a w razie jego bezczynności, organ administracji publicznej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Nakaz usunięcia odpadów jest wydawany w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 u.o., wskazać należy, że przepis ten wyraża zasadę ogólną dotyczącą gospodarki odpadami. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżących kasacyjnie, według którego wykonanie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania spowoduje naruszenie art. 16 u.o. Model systemu prawa gospodarki odpadami opiera się na zasadach, które powinny prowadzić do osiągnięcia celów ustawowych postępowania z odpadami. Zasady te stanowią uściślenie zasad prawnych ochrony środowiska. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 74 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 74 ust. 2 określa konstytucyjny obowiązek ochrony środowiska wykonywany przez władze publiczne. Nakaz usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania wynika z powszechnego obowiązku ochrony środowiska skierowanego do posiadacza odpadów. Obowiązek prawny ochrony środowiska istnieje zarówno po stronie jednostki, jak również po stronie władz publicznych. Z obowiązku tego nie są zwolnieni zwłaszcza skarżący kasacyjnie jako posiadacze odpadów, na których spoczywa nakaz niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Obowiązek prawny ochrony środowiska może sprowadzać się więc do tego, że przepis prawa ustanawia np. dla posiadacza odpadów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania wytwarza stan niewypełnienia obowiązku ochrony środowiska uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku prawnego ochrony środowiska wynikające z art. 26 ust. 1 jest zatem nakazane dla skarżących kasacyjnie jako posiadaczy odpadów. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.