II OSK 259/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 761/21 w sprawie ze skargi T.Z. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 761/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru [...] (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) na wniosek T.Z. o "wydanie postanowienia lub decyzji administracyjnej wstrzymującej wszelkie prace budowlane prowadzone na ulicy T. W. przez B. z ulicy S. w W.". Po rozpatrzeniu zażalenia T.Z., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. WINB w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że PINB co do zasady prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót ziemnych wykonywanych na terenie ul. T. w W., chociaż uzasadnieniem odmowy wszczęcia postępowania są okoliczności odmienne od wskazanych w postanowieniu organu I instancji. WINB wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania odnosił się do inwestycji polegającej na wykonywaniu robót ziemnych na terenie przy ul. T. w W. PINB był w pierwszej kolejności zobowiązany do zbadania, czy przedmiotowa inwestycja należy do jego właściwości. W ocenie WINB, PINB nie jest właściwy do prowadzenia postępowania dotyczącego robót ziemnych wykonywanych na terenie przy ul. T. w W. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 3 p.b., do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4, oraz zadania i kompetencje określone w art. 7b ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z kolei art. 82 ust. 3 pkt 3 aa), wskazuje, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno - budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dotyczących linii kolejowych wraz z infrastrukturą kolejową, obiektami, urządzeniami, służącymi do utrzymania tej infrastruktury i transportu kolejowego oraz sieciami uzbrojenia terenu - także niezwiązanymi z użytkowaniem linii kolejowej, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy linii kolejowej. W ocenie WINB, z obu wyżej wymienionych przepisów, wynika zatem, że w niniejszej sprawie PINB nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Działka nr ew. [...] z obr. [...] stanowi teren kolejowy zamknięty i obszar kolejowy. WINB uznał, że nie ma podstaw do ustosunkowania się do zarzutów zażalenia, zaś postanowienie, należy utrzymać w mocy. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 761/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.Z. na ww. postanowienie WINB. Sąd I instancji uznał, że mimo błędnego uzasadnienia, postanowienie WINB nie narusza prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez WINB, jest błędna, bowiem skierowanie podania do niewłaściwego organu administracji publicznej nie stanowi co do zasady "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W takim przypadku organ administracji publicznej, który stwierdzi swoją niewłaściwość, powinien przekazać wniosek strony do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził jednak, że PINB prawidłowo ocenił, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w przedmiotowej sprawie, zatem należało odmówić wszczęcia postępowania. W skardze kasacyjnej T.Z. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej; 3. art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pomimo faktu, że stronie powinno przysługiwać jeszcze zażalenie do organu wyższego stopnia nad WINB. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że WINB w uzasadnieniu rozstrzygnięcia słusznie stwierdził, że z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy prac na obszarze kolejowym, to on jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego podania jako organ pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe stronie winno przysługiwać od jego postanowienia zażalenie do organu wyższego stopnia, jakim jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjne zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że podanie zostało rozpoznane z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący kasacyjnie domagał się od organów nadzoru budowlanego wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową stacji [...]. Niespornym w sprawie pozostaje, że roboty te wykonywane były na terenie kolejowym. Zgodnie z art. 83 ust. 3 p.b., do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4, oraz zadania i kompetencje określone w art. 7b ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z kolei art. 82 ust. 3 pkt 3 aa), wskazuje, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno - budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dotyczących linii kolejowych wraz z infrastrukturą kolejową, obiektami, urządzeniami, służącymi do utrzymania tej infrastruktury i transportu kolejowego oraz sieciami uzbrojenia terenu - także niezwiązanymi z użytkowaniem linii kolejowej, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy linii kolejowej. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skoro roboty budowlane w stosunku do których skarżący kasacyjnie domagał się wszczęcia postępowania realizowane są na terenie będącym obszarem kolejowym, to organem właściwym w pierwszej instancji do prowadzenia postępowania jest WINB. Stąd też w realiach tej sprawy PINB wydając postanowienie w pierwszej instancji, zaś WINB jako organ rozpoznający zażalenie, podjęli te rozstrzygnięcia z naruszeniem właściwości organów, co wynika wprost z analizy ww. przepisów. Okoliczność ta stanowi zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności obu postanowień. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swej właściwości (art. 19 k.p.a.). Konsekwencją przesądzenia, że sprawa została rozpatrzona przez organ niewłaściwy, jest stwierdzenie nieważności postanowienia tego organu. Mając na uwadze, że podanie skarżącego kasacyjnie nie zostało jeszcze ocenione przez właściwe rzeczowo organy administracji publicznej, przedwczesnym jest odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałej argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a także stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2020 r. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.