II OSK 2613/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Zielonki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1081/11 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Zielonki na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. II OSK 2613 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wójta Gminy Zielonki na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania inwestora Wójta Gminy Zielonki od pisma Starosty Krakowskiego z dnia [...] lutego 2011 r., zawierającego informację o pozostawieniu na mocy art. 64 § 2 K.p.a. bez rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę inwestycji pn.: "Kanalizacja sanitarna Owczary - Wola Zachariaszowska - Bibice, kanalizacja Wola Zachariaszowska (etap II)". Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie Starosta Krakowski zawiadomił w dniu 9 lutego 2011 r. wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania w związku z nieusunięciem w terminie braków wniosku. Wobec tego, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest zakończeniem postępowania, od którego przysługuje środek prawny w postaci odwołania lub zażalenia, ale jest czynnością materialno- techniczną wydane zostało postanowienie na mocy art. 134 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożył Wójt Gminy Zielonki, zarzucając mu naruszenie art. 134 K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem strony treść zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z dnia [...] lutego 2011 r. nosi znamiona decyzji administracyjnej, bowiem organ I instancji dokonał merytorycznej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 K.p.a., zaś podstawę faktyczną to, że odwołanie zostało wniesione od pisma, którym organ I instancji pozostawił bez rozpatrzenia podanie (wniosek) strony skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że przykładem niedopuszczalności odwołania jest sytuacja, w której przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia środka prawnego. Ponieważ środki takie zostały wymienione w art. 127 § 1 i art. 141 § 1 K.p.a., to koniecznym było ustalenie, czy pozostawienie podania bez rozpatrzenia stanowi decyzję administracyjną, jak również z uwagi na fakt, że niewłaściwe oznaczenie (zatytułowanie pisma procesowego) nie może przesądzać o jego prawnym charakterze - konieczne jest rozważenie, czy pozostawienie podania bez rozpatrzenia jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Odpowiadając na tak przedstawione zagadnienie, Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 64 § 2 K.p.a., a następnie podkreślił, że przepisy procedury administracyjnej nie precyzują, w jakiej formie organ administracji publicznej zawiadamia wnoszącego podanie o pozostawieniu go bez rozpatrzenia. Kwestia ta należy do spornych w orzecznictwie i nauce prawa. Niemniej jednak za dominujący uznał Sąd pogląd, że nie przyjmuje ono formy decyzji ani postanowienia, a jest wyłącznie czynnością materialno- techniczną. Podzielając to stanowisko, Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia stanowi coś więcej niż tylko czynność materialno- techniczną. Przepisy procedury administracyjnej co do zasady rezerwują formę decyzji administracyjnej dla orzeczeń, załatwiających sprawę merytorycznie, a zatem rozstrzygających o prawach i obowiązkach jej adresata (art. 104 § 1 K.p.a.). W innych wypadkach, gdy ustawodawca dla rozstrzygnięcia przewidział formę decyzji administracyjnej, wskazał to wprost (art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, 3 i § 2 K.p.a.). Z podobnych względów nie ma podstaw, aby pozostawienie bez rozpatrzenia podania uznać za postanowienie. Z tych też przyczyn, Sąd przyjął, że od zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku w niniejszej sprawie nie przysługiwał stronie żaden środek prawny. Organ odwoławczy był, zatem obowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Zielonki, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ II instancji art. 134 w związku z art. 64 § 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że pismo z dnia [...] lutego 2011 r. Starosty Powiatu Krakowskiego będąc prawidłowo wydanym na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie stanowi decyzji administracyjnej, od której istnieje możliwość złożenia odwołania; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ II instancji art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istoty sprawy przez organ II instancji wskutek jedynie pobieżnego odniesienie się w zaskarżonym postanowieniu do przedmiotu sprawy, skutkującego stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji bez zbadania treści tego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, strona skarżąca wniosła na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów rozpoznawanej kasacji, stwierdzić przede wszystkim trzeba, iż kwalifikacja pisma Starosty Powiatowego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. wynika wprost z jego treści. Jak stwierdzono w nim "(...) w związku z upływem z dniem 14.01.2011 r. terminu uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę (...) i nie usunięciem braków w tym terminie, wniosek zgodnie z art. 64 § 2 KPA pozostawia się bez rozpoznania". Nie można też przyjąć, jak chce tego strona skarżąca, że pismo to stanowiło faktycznie decyzję administracyjną, bowiem już pobieżna analiza jego treści prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono większości elementów z art. 107 § 1 K.p.a. W tej sytuacji słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że zakres kontroli sprowadzać się będzie do ustalenia charakteru prawnego pozostawienia pisma bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.), a co świadczy o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 w związku z art. 64 § 2 K.p.a. Podzielając w tym zakresie poglądy zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaznaczyć należało, iż zostały one także wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (LEX nr 1356405, G.Prawna 2013/171/1). Odpowiadając na pytanie prawne przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich odnośnie charakteru prawnego pozostawienia podania bez rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szerokiej analizy instytucji przewidzianej w art. 64 § 2 K.p.a. W uchwale tej przesądzono, że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w drodze czynności materialno- technicznej o podjęciu, której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie, jak również wyjaśniono, że od czynności takiej nie przysługuje żaden ze zwyczajnych środków zaskarżenia regulowanych w K.p.a. (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Pismo takie nie jest, bowiem ani decyzją, ani postanowieniem. "Następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji, co wyklucza kwestionowanie tej czynności w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) (...) Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno- technicznej (...), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji". Podzielając powyżej przedstawione poglądy, za bezzasadny uznać należało drugi zarzut kasacji, tj. naruszenia art. 174 pkt 2 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. W świetle powyższej argumentacji stwierdzić, bowiem należy, iż rzeczą organu II instancji nie była merytoryczna ocena okoliczności sprawy przedstawionych w piśmie organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r., a jedynie stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Z tych też przyczyn ocena Sądu pierwszej instancji była prawidłowa. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.