II SA/Kr 1081/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Zielonki na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 18 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] , wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania Wójta Gminy Z. zawartego w piśmie z dnia 28 lutego 2011 r., znak [...] , od pisma Starosty K. , z dnia 9 lutego 2011 r., znak [...] , zawierającego informację o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę inwestycji pn.: "Kanalizacja sanitarna [...], kanalizacja [...] (etap II)" na działkach nr [...] ,[...], [...] ... w W. w gminie Z. Organ odwoławczy przytoczył pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym stwierdzenie braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia odwołania, od którego skarżąca mogłaby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Wskazał następnie, że w niniejszej sprawie Starosta K. zawiadomił w dniu 9 lutego 2011 r. wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania, w związku z nieusunięciem w terminie braków wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Pozostawienie podania bez rozpoznania, nie jest rozstrzygającym zakończeniem postępowania, od którego przysługuje środek prawny w postaci odwołania lub zażalenia. Orzecznictwo sądowe przyjmuje też, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialna -techniczną. Wobec powyższego skoro zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną, to nie służy od niego odwalanie. Wójt Gminy Z. nie zgodził się z powyższym postanowieniem, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie prawa procesowego - art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i nie rozpatrzenie odwołania od decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2011 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę: Zarzucił również naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istoty sprawy przez organ drugiej instancji wskutek jedynie pobieżnego odniesienie się w zaskarżonym postanowieniu do przedmiotu sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów przedstawionych przez Wójta Gminy Z. w odwołaniu, a dotyczących charakteru treści zawartych w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania skutkujących przyjęciem, iż ma ono charakter decyzji administracyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że do wniosku o pozwolenie na budowę została załączona ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia znak: [...], wydana w dniu [...] maja 2008 r. W dniu 31 grudnia 2010 r. organ pierwszej instancji wezwał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. inwestora do dostarczenia w terminie 7 dni ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, która uwzględniałaby postanowienia wydanego w dniu [...] listopada 2010 r. rozporządzenia w sprawie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 Nr 213 póz. 1397). Z uwagi na obiektywną niemożliwość realizacji żądania, strona skarżąca złożyła w dniu 12 stycznia 2010 r. wniosek o przedłużenie terminu usunięcia braków. Organ pierwszej instancji poinformował pisemnie inwestora o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, oraz o odmowie przedłużenia terminu do usunięcia braków. Następnie Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania, wniesionego przez Wójta Gminy Z Zdaniem strony skarżącej organ drugiej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, bowiem uwzględnił jedynie fakt, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 9 lutego 2011 r. przyjęło formę zawiadomienia o pozostawieniu wniosku strony skarżącej bez rozpoznania. Co do zasady należy zgodzić się z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa, że czynność pozostawienia bez rozpoznania podania strony nie przybiera formy postanowienia, czy decyzji administracyjnej. Jednakże oczywistym jest, że sam fakt nazwania danego aktu "decyzją", czy "zawiadomienie" nie przesądza o jego rzeczywistym charakterze. Strona skarżąca w odwołaniu zwracała uwagę, że merytoryczna treść zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z dnia 9 lutego 2011 r. nosi w jego ocenie znamiona decyzji administracyjnej, bowiem organ pierwszej instancji dokonał merytorycznej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przy tym przyjmując tryb wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. organ pierwszej instancji uniemożliwił przy tym pod względem formalnym jakąkolwiek polemikę z czynnościami, ocenami organu pierwszej instancji. Ocena dokonana w rozstrzygnięciu z dnia 9 lutego 2011 r. powinna zostać dokonana dopiero w toku czynności organu wynikających z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 Nr 243 poz. 1623 z późniejszymi zmianami). W ocenie strony skarżącej zawieranie tego typu treści w aktach administracyjnych może stanowić zagrożenie praktyki rozstrzygania postępowań administracyjnych bez prawa strony do odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.- dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Rozstrzygnięcie to ma charakter formalny, zamyka bowiem drogę do wydania decyzji administracyjnej przez organ drugiej instancji. W takim wypadku kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania zgodności z prawem formalnego aktu, jakim jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Poza zakresem kognicji sądu pozostaje zatem prawidłowość postępowania, prowadzonego przez organ pierwszej instancji oraz zgodność z prawem czynności przez niego powziętych. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Faktyczną podstawą kwestionowanego postanowienia było zaś to, że odwołanie zostało wniesione od pisma, którym organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpatrzenia podanie (wniosek) strony skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę. Jako przykład niedopuszczalności odwołania wskazuje się w orzecznictwie sytuację, w której przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia środka prawnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1661/06, Lex Omega nr 425381). Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. środek prawny w postaci odwołania służy od decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie wówczas, gdy środek tak stanowi. Badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody należy zatem ustalić w pierwszej kolejności, czy pozostawienie podania bez rozpatrzenia stanowi decyzję administracyjną i jako takie może być zaskarżone poprzez wniesienie odwołania. Ponadto - ponieważ niewłaściwe oznaczenie (zatytułowanie pisma procesowego) nie może przesądzać o jego prawnym charakterze - konieczne jest również rozważenie, czy pozostawienie podania bez rozpatrzenia jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepisy procedury administracyjnej nie precyzują co prawda, w jakiej formie organ administracji publicznej zawiadamia wnoszącego podanie o pozostawieniu go bez rozpatrzenia. Kwestia ta należy również do spornych w orzecznictwie i nauce prawa. Niemniej jednak za dominujący - zwłaszcza w nowszej judykaturze i poglądach doktryny -uznać należy pogląd, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpatrzenia nie przyjmuje formy decyzji ani postanowienia, będąc wyłącznie czynnością materialno -techniczną (zob. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l, Lex Omega 2010; teza 10 do art. 64 i powołane tam orzeczenia oraz tezy z piśmiennictwa). Również Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pozostawienie bez rozpatrzenia podania na podstawie art. 64 k.p.a. nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (uchwała siedmiu sędziów z dnia 8 sierpnia 2000r., sygn. III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702), zaliczył także pozostawienie podania bez rozpoznania do aktów lub czynności innych niż decyzje i postanowienia (postanowienie z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10, Lex Omega 842886). Ten pogląd znalazł akceptację także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 256/10, Lex Omega nr 664390 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Rz 139/10, Lex Omega nr 674378). Powyższe poglądy podzielił w całości Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia stanowi coś więcej niż tylko czynność materialno - techniczną. Przepisy procedury administracyjnej co do zasady rezerwują formę decyzji administracyjnej dla orzeczeń, załatwiających sprawę merytorycznie, a zatem rozstrzygających o prawach i obowiązkach jej adresata (art. 104 § 1 k.p.a.). W innych wypadkach, gdy ustawodawca dla rozstrzygnięcia przewidział formę decyzji administracyjnej, wskazał to wprost (art. 105 § 1 , art. 138 § 1 pkt 2 i 3, § 2 k.p.a.). Z podobnych względów nie ma podstaw, aby pozostawienie bez rozpatrzenia podania uznać za postanowienie. Wobec powyższego uznać należy, że od zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie nie przysługiwał stronie skarżącej żaden środek prawny. Organ odwoławczy był zatem obowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Brak zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, które odpowiada prawu. Na marginesie wypada wspomnieć, że poza kontrolą Sądu pozostaje prawidłowość czynności organu pierwszej instancji, w szczególności w świetle regulacji szczególnej, zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Formalne rozstrzygnięcie, zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie zamyka stronie skarżącej innych możliwości kwestionowania czynności, powziętych przez organ pierwszej instancji. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, jeżeli w ocenie strony skarżącej podanie zostało wniesione skutecznie i doprowadziło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.