II OSK 2616/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1470/19 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt administracyjnych w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 lutego 2020r. sygn. akt II SA/Gl 1470/19 oddalił skargę A. Z. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt administracyjnych w sprawie pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; dalej p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia A. L. (wnioskodawczyni) na postanowienie Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiające udostępnienia niezbędnych dokumentów dotyczącego decyzji Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2018 r., Wojewoda Śląski uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. przez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i uznanie, że wnioskodawczyni jest stroną toczącego się postępowania i przysługuje jej prawo do wglądu w akta sprawy, podczas gdy nie ma ona przymiotu strony i tym samym nie ma prawa do zapoznawania się z aktami sprawy oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wnioskodawczyni jest stroną toczącego się postępowania i ma możliwość wglądu w akta, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że nie jest ona stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd wskazał, że w zgodnej ocenie organów obu instancji wnioskodawczyni nie posiadała statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2019 r. i wobec powyższego nie posiada uprawnień dostępu do akt tej sprawy w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Nie jest sporne, że w realiach rozpatrywanej sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. odmówił wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2018 r. uznając, że został przekroczony miesięczny termin złożenia wniosku. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. uchylił w całości postanowienie Starosty M. o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. orzekając o wznowieniu postępowania zakończonego wyżej wskazaną ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wskazał jednocześnie, że w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w pierwszej kolejności należy zbadać zachowanie przez wnioskodawcę terminu do wniesienia tego żądania. Organ II instancji uznał, że ta przesłanka została spełniona przez wnioskodawczynię. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że w przypadku powołania jako podstawy wznowienia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) badanie tej przesłanki zasadniczo powinno następować po wznowieniu postępowania. W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ II instancji jasno wskazał, że to organ I instancji zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jednocześnie stwierdził, że w toku postępowania wznowieniowego organ I instancji zobowiązany jest do rozpatrzenia, w pierwszej kolejności, "wniosku o wstrzymanie budowy" z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zdaniem Sądu zawarte w skardze rozważania, co do rozumienia pojęcia strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.) oraz w sprawach o pozwolenie na budowę zdefiniowanego w art. 28 ust. 2 p.b., jako przepisu lex specjalis w stosunku do k.p.a., jak również uprawnień strony wynikających z art. 73 § 1 k.p.a., są słuszne. Zauważyć należy jednak, że postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną sprawia, iż wnioskodawczyni stała się stroną postępowania wznowieniowego, a organ I instancji winien wykonać zalecenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. Konsekwencją wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest skarżone postanowienie, które ostatecznie, zdaniem Sądu, odpowiada prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się "zmiany uchylenia" zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., a także zasądzenia kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. przez przedwczesne przyznanie uprawnień strony A. L., tj. przed prawomocnym zakończeniem postępowania przed sądami administracyjnymi w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie narusza art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że w przypadku powołania jako podstawy wznowienia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), badanie tej przesłanki zasadniczo powinno następować po wznowieniu postępowania. Najpierw więc wznawia się postępowanie, a potem – w jego ramach – bada się, czy dany podmiot ma w rzeczywistości przymiot strony, a jeżeli tak, to czy faktycznie nie brał udziału w postępowaniu i czy miało to miejsce bez jego winy. Skoro zatem sprawa o wznowienie postępowania administracyjnego wszczęta z wniosku A. L., powołującej się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeszcze się toczy, to w sprawie tej A. L. ma przymiot strony i w ramach tejże sprawy ma prawo wglądu w akta np. w celu wykazania, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość. Nie jest to więc przedwczesne przyznanie jej uprawnień strony w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż przed prawomocnym zakończeniem postępowania w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestia jej przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę nie jest przesądzona, a prawo wglądu w akta wynika z faktu, że jest stroną postępowania wznowieniowego. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.