II OSK 2628/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 166/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie wydania kserokopii dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 166/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę D. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie wydania kserokopii dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2016 r. skarżący został wezwany do wykazania, że przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego wystąpił do organu administracji wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r. skarżący wyjaśnił, że złożył w organie wniosek o wydanie kserokopii całych akt, ale w tym zakresie nie składał zażalenia na działanie organu, co jest okolicznością bezsporną. Odrzucając skargę, Sąd I instancji powołał art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), wskazując, że w przypadku skargi na bezczynność, przez wyczerpanie środków zaskarżenia, które powinno poprzedzać wniesienie skargi do sądu administracyjnego, rozumie się złożenie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 K.p.a.). W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczącego Wydziału o wykazanie, że skarżący przed wniesieniem skargi wystąpił z takim zażaleniem, stosownie do wymagań przepisu, skarżący oznajmił, że nie składał takiego środka zaskarżenia. Wobec niewyczerpania środków zaskarżenia, Sąd odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł D. W., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 52 § 1 i 2 powołanej ustawy przez odrzucenie skargi na podstawie błędnego uznania, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia. Wskazując na powyższe, wniesiono u uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej z urzędu udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, które nie zostały opłacone w całości ani w części oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uzasadniony. Podstawą odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi D. W. było uznanie, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia. Przyjmując takie stanowisko, Sąd I instancji nie odniósł się jednak do przedmiotu bezczynności w niniejszej sprawie. Poczynione rozważania i uznanie, iż skarżący przed wniesieniem skargi zobowiązany był do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy w terminie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., pozwalają przyjąć, że Sąd I instancji przedmiotem bezczynności uczynił de facto decyzję (bądź postanowienie) wydawane w trybie regulowanym przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 37 § 1 K.p.a., stanowiący środek zwalczania bezczynności organu, odnosi się bowiem jedynie do spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., rozstrzyganych w w/w formie. W niniejszej sprawie bezczynność dotyczy jednak nieudostępnienia przez organ administracji D. W. akt sprawy, do czego organ był zobowiązany na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 889/15. Bezczynność ta odnosi się zatem do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 9 powołanej ustawy). Przyjęte przez Sąd I instancji założenie nie dotyczy zatem bezczynności, która została uczyniona przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Niezależnie jednak od tego, nawet gdyby przyjąć, że przedmiotem bezczynności w niniejszej sprawie jest decyzja, czy też postanowienie wydane w trybie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, odrzucenie skargi nie było zasadne. Sąd I za podstawę odrzucenia skargi przyjął niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia. Taka konstatacja Sądu I instancji znajduje wprawdzie potwierdzenie w oświadczeniu skarżącego, zawartym w piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu do wykazania wyczerpania toku instancyjnego, jednakże oświadczenie takie nie może stanowić podstawy odrzucenia skargi, w sytuacji, kiedy z akt sądowych można wyprowadzić wniosek przeciwny. W aktach tych znajduje się bowiem pismo skarżącego z dnia 20 czerwca 2016 r. (stanowiące wprawdzie wniosek o zwolnienie z kosztów sądowych), do którego skarżący załączył kserokopię pisma kierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W treści pisma z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżący wskazuje, że w załączeniu przedstawia kserokopię "zażalenia". Przedmiotowe pismo, z dnia 15 czerwca 2016 r., zatytułowane zostało wprawdzie "odwołanie" i skarżący wskazuje w nim, że kwestionuje decyzję wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże z treści pisma (uzasadnienia) wynika, że istotą pisma jest niezadowolenie skarżącego z niepodjęcia przez organ działania w sprawie - niewydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskowanej kserokopii dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Uwzględniając, iż to nie tytuł pisma, lecz jego treść należy uznać za decydującą o jego prawnym charakterze, jak również to, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie może być wniesione w każdym czasie, gdy organ pozostaje w zwłoce, pismo to spełnia warunki uznania go za zażalenie z art. 37 § 1 K.p.a. Warunek wyczerpania toku instancji w takiej sytuacji będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Powołany przepis wiąże bowiem skutek wniesienia środka zaskarżenia jedynie z samym wniesieniem tego środka, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Złożenie zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie wezwanie do wykazania, iż przed wniesieniem skargi skarżący wniósł zażalenie do organu wyższej instancji na niezałatwienie sprawy w terminie zostało doręczone skarżącemu w dniu 16 czerwca 2016 r. Oznacza to, że nawet gdyby uznać, że w przedmiotowej sprawie rzeczywiście zachodzi brak formalny, którego nieuzupełnienie skutkuje odrzuceniem skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący uzupełnił taki "brak" w zakreślonym, siedmiodniowym terminie (pismo z dnia 20 czerwca 2016 r.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustosunkowując się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, nie będąc związany takim wnioskiem, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wniosek o zasądzenie na rzecz pełnomocnika strony skarżącej ustanowionego w ramach prawa pomocy kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie mógł zostać uwzględniony, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 258-261 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.