II SA/Łd 889/15

Dnia 3 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda- Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi D. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. S., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...] nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 74 § 2 oraz z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] Nr [...], którym organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku D.W. odmówił wydania kserokopii żądanych dokumentów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...]. D.W. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o wydanie kserokopii z akt sprawy, tj.: - pisma z dnia 26 stycznia 2015r., - protokołu z dnia 21 stycznia 2015r.; - protokołu z dnia 11 grudnia 2014r. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił wydania kserokopii żądanych dokumentów. W zażaleniu na ww. postanowienie organu I instancji skarżący stwierdził, że strona nie ma obowiązku zabrania ze sobą kserokopiarki celem zrobienia kopii akt sprawy. Organ powinien zgodnie z żądaniem udostępnić stosowne urządzenie albo sporządzić kopie dokumentów, co oczywiście wiąże się z poniesieniem przez stronę kosztów sporządzenia tychże kopii. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 § 1 i 2 K.p.a. oraz powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania administracyjnego nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt postępowania. Zatem to na stronie ciąży możliwość sporządzenia notatek z akt sprawy, w dowolnej formie. Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego obligują organ administracji do wydania uwierzytelnionego odpisu, o ile strona uzasadni to ważnym interesem, który podlega ocenie organu wydającego tak uwierzytelnioną kopię. W szczególności ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 infine K.p.a., może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w postępowaniach przed innymi organami. Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji państwowej jednak tylko wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów wyżej wymienionych dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w związku z art. 73 § 2 ab initio K.p.a. Organ podkreślił, że strona ma prawo dysponować odpisami czy notatkami sporządzonymi na podstawie akt sprawy dotyczącej jej interesu prawnego, aby umożliwić jej w ten sposób należyte ustosunkowanie się do niekiedy bardzo obszernego materiału, czy wielości zarzutów, ale żaden przepis nie nakłada na organ administracji obowiązku sporządzania odpisów dokumentów z akt postępowania, a jedynym wyjątkiem jest ważny interes strony. Jeżeli strona nie może samodzielnie wykonywać odpisów, tylko jej ważny interes uzasadnia, by sporządzał je organ. W ocenie organu II instancji skoro strona ma uprawnienie do sporządzania notatek lub odpisów z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do rozszerzającej interpretacji przepisu art. 73 § 2 K.p.a i uznania, że stronie przysługuje prawo żądania wydania kopii z akt sprawy w innych przypadkach niż tylko uzasadnionych jej ważkim interesem. Odmienne stanowisko prowadziłoby do paraliżowania działań organów administracji publicznej. Rzeczony obowiązek organów administracji musi być interpretowany wąsko również z uwagi na wprowadzenie do obrotu prawnego nowego dokumentu, jakim jest potwierdzona za zgodność kserokopia z akt sprawy. Gdy strona nie wykaże ważnego interesu w sporządzeniu przez organ uwierzytelnionego odpisu i przekazaniu go stronie, organ administracji nie jest zobowiązany do sporządzania kopii lub odpisów akt i doręczania ich stronie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że we wniosku z dnia [...] brak było wskazania na ważny interes strony, uzasadniający obowiązek organu do wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, a tym bardziej nieuwierzytelnionych kopii z akt sprawy. Nadto D.W. miał możliwość zapoznania się z całością akt sprawy i sporządzenia z nich własnoręcznych notatek, bądź kopii. Strona postępowania skorzystała z prawa zapoznania się z aktami sprawy, o czym świadczy notatka sporządzona w dniu 16 marca 2015r. i podpisana przez skarżącego. Organ nie może natomiast powielać akt sprawy bez uzasadnionego interesu strony, bowiem kserokopia taka jest nowym dokumentem w obiegu prawnym. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że realizacja zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. - pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - została zapewniona w momencie skorzystania przez skarżącego z dyspozycji art. 73 § 1 K.p.a., który gwarantuje stronie prawo zapoznania się ze wszystkimi materiałami znajdującymi się w aktach sprawy i umożliwia sporządzenie z nich notatek i odpisów. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył D.W., zarzucając mu obrazę art. 73 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało odmową wydania (sporządzenia) kserokopii dokumentów żądanych przez stronę postępowania. Skarżący wyjaśnił, że zależy mu na sporządzeniu "zwykłych" kopii. Możliwość taką przewiduje tak procedura cywilna, jak i karna. Nie jest zasadne, aby na gruncie postępowania administracyjnego, postępowania, które najczęściej "dotyka" każdego obywatela, takiej możliwości nie przewiduje. Na tę okoliczność skarżący również przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynikało, że organ administracji publicznej ma obowiązek sporządzenia kserokopii pism z akt sprawy i przesłanie ich na adres wnioskodawcy. Czym innym jest obowiązek urzędowego doręczania kserokopii z akt sprawy na koszt administracji, a czym innym obowiązek organu udostępnienia akt stronie w formie uzyskania kserokopii na koszt zainteresowanego. Organ może ustalić odpłatność za realizację takiego wniosku o wykonanie kserokopii i wysyłkę takich dokumentów. Ponadto organ powinien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki, czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy. Jeżeli zabezpieczenie stronie takiej sposobności jest z różnych przyczyn niemożliwe, to wówczas organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając kosztami ich uzyskania stronę. Brak literalnego wskazania w art. 73 § 1 K.p.a. sporządzenia kserokopii nie może być rozumiany jako wyłączenie możliwości domagania się sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki. Organ powinien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki, czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy. Jeżeli zabezpieczenie stronie takiej sposobności jest z różnych przyczyn niemożliwe, to wówczas organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając kosztami ich uzyskania stronę. Także, jeżeli strona postępowania żąda wydania z akt sprawy uwierzytelnionych kserokopii, to wówczas obowiązek ich sporządzenia leży po stronie organu. Wykładnia literalna przepisu art. 73 § 1 K.p.a. wskazuje, iż organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek i odpisów-z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy. W związku z tym, że przepis ten nie uwzględnia zaistniałego postępu technicznego w zakresie kopiowania dokumentów, przyjąć należy jego wykładnię rozszerzającą i uznać, że organ ma obowiązek umożliwić stronie sporządzanie odpisów dokumentów z akt sprawy w zależności od posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych. Jeżeli organ ma takie możliwości (odpowiednie urządzenia, pracownicy), powinien sporządzić kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub umożliwić stronie sporządzenie odpisów z akt sprawy w formie kserokopii za zwrotem związanych z tym kosztów. Skarżący stwierdził, że nie miał możliwości sporządzenia własnoręcznie kopii dokumentów z akt sprawy, ponieważ PINB w T. nie dysponuje takim urządzeniem. Skarżący jednak chciałby się przygotować do sprawy, znać materiał dowodowy. Zdaniem skarżącego pisanie przez organ II instancji o wypełnieniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa jest niezrozumiałe i takiego zaufania nie pogłębia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego artykułu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a". W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 K.p.a.). Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy na podstawie powołanych wyżej przepisów strona postępowania administracyjnego może się domagać od organu sporządzenia i przesłania jej "zwykłych", czy też "nieuwierzytelnionych" kopii z akt sprawy tego postępowania, za zwrotem kosztów poniesionych w tym zakresie przez organ. Nie da się ukryć, że w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jest niejednolite. Zarówno bowiem organ administracji, jak i skarżący powołali się na orzeczenia przemawiające za zasadnością własnego stanowiska. Orzekający w niniejszej sprawie sąd przychylił się jednak do tej linii orzeczniczej, która zbieżna jest ze stanowiskiem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w wyroku z dnia 21 sierpnia 2014r., sygn. akt II SAB/Bk 24/14, stwierdził, że realizacja prawa strony dostępu do akt sprawy przewidzianego art. 73 K.p.a. i związanego z tym prawem obowiązku organu umożliwienia stronie tego dostępu, obejmuje także obowiązek organu wydania na żądanie strony kserokopii dokumentów z akt sprawy. Pozyskiwanie z akt kopii dokumentu może polegać na sporządzeniu kopii przez stronę w obecności pracownika organu albo sporządzeniu kopii samodzielnie przez pracownika organu i doręczenie jej stronie z ewentualnym obciążeniem strony kosztami sporządzenia kopii dokumentu i przesyłki. W wyroku z dnia 7 marca 2014r., sygn. akt II SA/Kr 49/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że artykuł 73 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek udostępnienia stronie do wglądu kompletnych akt postępowania oraz daje prawo sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Strona nie może być zobowiązana do wskazania powodów, dla których chce przeglądać akta sprawy lub dokonywać innych czynności wymienionych w art. 73 § 1 K.p.a. Nie można wyłączyć możliwości sporządzania kopii akt za pomocą kserokopiarki lub innych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 11 września 2013r., sygn. akt II SA/Gd 331/13, uznał, że czym innym jest obowiązek urzędowego doręczania kserokopii z akt sprawy na koszt administracji, a czym innym obowiązek organu udostępnienia akt stronie w formie uzyskania kserokopii na koszt zainteresowanego. Organ może ustalić odpłatność za realizację takiego wniosku o wykonanie kserokopii i wysyłkę takich dokumentów. Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Op 527/12, powołanym również przez skarżącego, podkreślono, że organ powinien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy. Jeżeli zabezpieczenie stronie takiej sposobności jest z różnych przyczyn niemożliwe, to wówczas organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając kosztami ich uzyskania stronę. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Gd 529/10, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 1008/07 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W ocenie sądu wydanie kserokopii z akt sprawy stronie postępowania jest obowiązkiem organu, gdyż jest to realizacja podstawowych uprawnień strony, wynikających nie tylko z art. 73 § 1 K.p.a., ale przede wszystkim z jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 10 § 1 K.p.a. i zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oczywiście nie oznacza to, że to organ ma pokrywać koszty sporządzonych w tym trybie kserokopii, ale z pewnością winien zapewnić możliwość kopiowania akt za opłatą, w siedzibie organu lub przesłania stronie kopii dokumentów na jej koszt. Przepis art. 73 § 1 K.p.a. należy tak odczytywać by odpowiadał on nie tylko postępowi technologicznemu, ale również powszechnej praktyce utrwalonej już zarówno w stosunkach społecznych, jak i w procedurach prawnych nowoczesnego państwa demokratycznego. Pamiętać należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności, zgodnie z którą sprawy należy załatwiać w formie pisemnej (art. 14 § 1 K.p.a.). Bezsprzecznie dominującym i powszechnym sposobem realizowania ww. zasady pisemności jest obecnie sporządzanie pism w formie elektronicznej – na komputerze, a następnie ich drukowanie. Organ musi mieć na uwadze, że pisma sporządzane odręcznie zostały w zasadzie zastąpione przez pisma drukowane maszynowo, a i ta forma stopniowo będzie wypierana przez coraz częściej stosowany obieg dokumentów – w tym urzędowych – w formie elektronicznej. Obecnie w każdym organie administracji są urządzenia kopiujące, bez których wykonywanie obowiązków przez pracowników organów administracji byłoby praktycznie niemożliwe, a z pewnością bardzo utrudnione. Kserokopiarka jest w zasadzie podstawowym elementem wyposażenia każdego biura, kancelarii, urzędu. Trudno jest zatem sobie wyobrazić, by strony postępowania odręcznie przepisywały akta administracyjne zgromadzone w sprawie, podczas gdy wykonanie kopii w takiej sytuacji nie stanowi żadnego problemu. Nie można również oczekiwać, że strona będzie przychodzić do organu z własną kopiarką. Wreszcie podkreślenia wymaga, że "zwykła" kopia dokumentów wcale nie oznacza, że zostały wytworzone nowe dokumenty. Kopia tego rodzaju ma niewielką wartość dowodową i może w zasadzie służyć wyłącznie na własne potrzeby strony. Natomiast z nowym dokumentem będziemy mieli do czynienia dopiero wtedy, gdy taka kopia zostanie uwierzytelniona przez organ administracji. Zdaniem sądu odmowa wydania kopii dokumentów z akt sprawy może być uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy na przykład strona zażąda wydania kopii całych, wielotomowych, akt administracyjnych lub ich obszernych części, albo gdy będzie wielokrotnie występowała o wydanie kopii tych samych dokumentów, czego skutkiem może być zakłócenie pracy danego organu poprzez oddelegowanie jednego lub kilku pracowników na długi czas wyłącznie w celu uczynienia zadość żądaniu strony. Wówczas odmowa wydania kopii dokumentów może być podyktowana ochroną interesu społecznego, który organ winien mieć na względzie na każdym etapie postępowania na równi z słusznym interesem obywateli (art. 7 K.p.a.). Jednak za każdym razem odmowa realizacji praw strony, wynikających z art. 73 § 1 K.p.a. musi być należycie i wyczerpująco uzasadniona. W wyroku z dnia 16 lipca 2015r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Przewidziany przez ustawodawcę obowiązek współdziałania organu przy wykonywaniu przez stronę uprawnień przewidzianych w art. 73 § 1 kpa oznaczać może w konkretnej sprawie powinność wykonania kserokopii żądanych przez stronę dokumentów, za zwrotem związanych z tym kosztów. Ewentualna odmowa uwzględnienia wniosku strony mogłaby nastąpić gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej ilości dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne jest wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Działania organu nie powinny mieć jednak charakteru formalistycznego, jak w niniejszej sprawie, w której wniosek strony o sporządzenie i doręczenie kopii trzech dokumentów z akt sprawy spotkał się z odmową organu, a postanowienia wydane w tym przedmiocie wymagały kontroli sądowej w dwóch instancjach." – orzeczenie dostępne j.w. W związku z powyższym sąd uznał, że odmowa wydania skarżącemu żądanych kopii dokumentów z akt postępowania administracyjnego, za zwrotem kosztów ich sporządzenia i ewentualnie doręczenia, była nieuzasadniona i naruszała prawa strony w postępowaniu administracyjnym, o których mowa w art. 73 § 1 K.p.a. Z tych przyczyn sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c), § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461). IB