II SAB/Bk 24/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. w przedmiocie przesłania kopii dokumentacji 1. zobowiązuje Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. do załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi wniosków skarżącego S. T. z 26.01.2014 r. i 6.02.2014 r. o przesłanie kopii dokumentów, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, 4. zasądza od Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. na rzecz skarżącego S. T. kwotę 34 (trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. T. skierował do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. (dalej: Zespół) następujące pisma: - z dnia 26 stycznia 2014 r. (data wpływu – 30 stycznia 2014 r.) o przesłanie mu, w trybie pilnym, "kserokopii dokumentów p. K. K. na podstawie których Zespół wszczął postępowanie w listopadzie 2011 r."; - z dnia 6 lutego 2014 r. (data wpływu 6 lutego 2014 r.) o przesłanie, w trybie pilnym, szczegółowo wymienionych w piśmie 10 dokumentów. Organ w piśmie z dnia 13 lutego 2014 r. wezwał wnioskodawcę – wskazując jako podstawę prawną żądania przepisy art. 63 § 2, 73 § 2, art. 7 i 9 k.p.a. i wyznaczając termin siedem dni – do uzupełnienia braków formalnych zgłoszonych wniosków poprzez podanie treści żądania i wykazanie ważnego interesu uzasadniającego żądanie. Pouczył jednocześnie o treści art. 73 § 2 k.p.a. Ustosunkowując się do powyższego wezwania S. T. wyjaśnił, że domaga się wskazania podstawy prawnej żądania od niego wykazania ważnego interesu, mimo że nie wnosił o wydanie dokumentów uwierzytelnionych a ich kserokopii. Tymczasem powoływany przez organ przepis art. 73 § 2 k.p.a. dotyczy kopii uwierzytelnionych, a zatem nie ma w sprawie zastosowania. W kolejnych pismach organ ustosunkował się do żądań strony w następujący sposób: - w piśmie z dnia 26 lutego 2014 r. wskazał, że w aktach prowadzonych postępowań nie znajdują się dokumenty podpisane przez Pana K. K., na podstawie których Zespół wszczął postępowanie w listopadzie 2011 r.; - w piśmie z dnia 27 lutego 2014 r. organ – odnosząc się do poszczególnych dokumentów wymienionych w żądaniu z dnia 6 lutego 2014 r. – wyjaśnił stronie, że niektóre z nich zostały mu przesłane, numery identyfikacyjne lub daty innych pism nie odpowiadają numerom i datom znajdującym się w aktach sprawy, inne dokumenty nie znajdują się w posiadaniu organu, ale Sądu Rejonowego w B. (wskazano sygnatury spraw), zaś dokumenty z postępowania skargowego toczącego się w trybie Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" mają charakter wewnętrzny oraz informacje w sprawie ich udostępniania były stronie przesyłane. W odpowiedzi na uzyskane informacje S. T. skierował do Zespołu (faxem) dwa kolejne pisma, w których podkreślił, że: - do tej pory nie miał problemów z uzyskiwaniem kserokopii dokumentów oraz że w żadnym swoim wniosku nie domagał się przesłania mu uwierzytelnionych kserokopii a domagał się przesłania zwykłych kserokopii. Wskazał, że nie jest w stanie przybyć do organu po odbiór dokumentów (pismo z dnia 3 marca 2014 r. z datą wpływu 4 marca 2014 r., na które organ udzielił odpowiedzi w dniu 7 marca 2014 r., iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko); - Zespół nieprawidłowo załatwił jego pisma. Wskazał, że skoro Zespół nie posiada żądanej dokumentacji, to powinien przynajmniej poinformować go, na jakiej podstawie wyznaczył termin komisji lekarskiej w listopadzie 2011 r. (pismo z dnia 28 lutego 2014 r., data wpływu 4 marca 2014 r., na które organ udzielił odpowiedzi w dniu 7 marca 2014 r., iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko oraz że k.p.a. nie określa terminów na udzielenie odpowiedzi). W dalszej części akt znajduje się również pismo S. T. z dnia 14 marca 2014 r., w którym zarzuca on nieodniesienie się przez organ do jego zażalenia z dnia 1 marca 2014 r. oraz do pisma z dnia 3 marca 2014 r. (nadesłanego faxem w dniu 4 marca 2014 r.), na które organ udzielił w dniu 24 marca 2014 r. odpowiedzi, zgodnie z którą zażalenie miało zostać przesłane Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych a na pismo z dnia 3 marca 2014 r. udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia 7 marca 2014 r. W dniu 11 marca 2014 r. S. T. wniósł skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił organowi, że bezpodstawnie zażądał precyzowania wniosku i wskazania ważnego interesu uzasadniającego żądanie. Wyjaśnił, że nie jest w stanie osobiście stawić się po odbiór dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wywiódł, że skarżący nie wyczerpał drogi administracyjnej, bowiem nie wniósł zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zdaniem organu nie pozostaje on w bezczynności, bowiem udzielał niezbędnych wyjaśnień, zaś sporządzanie kserokopii i wysyłanie ich stronom nie wynika z ustawowych obowiązków organu, w tym nie wynika z art. 73 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Na wstępie należy podkreślić – wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę – że nie można traktować wniesionej skargi jako niedopuszczalnej z racji braku jej poprzedzenia zażaleniem na bezczynność. Z dokumentów przedstawionych przez skarżącego wynika bowiem, że przed wniesieniem niniejszej skargi skarżący zakwestionował pozostawanie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. w bezczynności w załatwieniu jego wniosków o udostępnienie kopii dokumentów (k. 18 akt sądowych). Okoliczność wywiedzenia zażalenia już w toku wymiany korespondencji między skarżącym a organem, związanej z żądanym udostępnieniem kopii dokumentacji, a nie bezpośrednio po pierwszej reakcji organu na to żądanie, jest bez znaczenia dla uznania toku zażaleniowego za wyczerpany. Dla uznania toku zażaleniowego za wyczerpany nie ma także znaczenia sposób załatwienia zażalenia przez organ sprawujący nadzór nad orzekaniem o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności. Stąd obojętna dla oceny dopuszczalności skargi jest kwestia nieposiadania wiedzy o sposobie załatwienia zażalenia przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Z lektury pism skarżącego i odpowiedzi na te pisma organu wynika, że skarżący w większości ubiegał się kopie dokumentów z akt indywidualnego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie orzeczenia o jego niepełnosprawności. Żądanie zatem, co do zasady, było związane z dostępem strony postępowania administracyjnego do akt postępowania jej dotyczącego. Dostęp do akt sprawy dla strony postępowania administracyjnego uregulowany jest w art. 73 i 74 K. Stosownie do treści par. 1 art. 73 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w par. 1 dokonywanie są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 par. 1"a" K.p.a.). Zgodnie z art. 73 par. 2 K.p.a. strona może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile to uzasadnione jest ważnym interesem strony. Ustawodawca przewidział także (w par. 3 art. 73 K.p.a.) możliwość dostępu strony do dokumentów z akt sprawy w systemie teleinformatycznym w odniesieniu do pism składanych w formie dokumentu elektronicznego lub doręczanych przez organ w takiej formie, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z przytoczonego aktualnego brzmienia art. 73 K.p.a. wynika zatem, że strona postępowania ma prawo dostępu do akt sprawy jej dotyczących i pozyskiwania z tych akt notatek, kopii i odpisów. Taka zasada jest konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ("Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa"). Prawo to jest jednym z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2008r. sygn. K 51/07, OTK – A 2008, Nr 5, poz. 87). Konstytucyjne prawo strony dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo do żądania od organu uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania przez organ z akt sprawy nieuwierzytelnionych odpisów (A. Wróbel ([w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego". opub. Lex,2013). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że realizacja prawa strony dostępu do akt sprawy przewidzianego art. 73 K.p.a. i związanego z tym prawem obowiązku organu umożliwienia stronie tego dostępu, obejmuje także obowiązek organu wydania na żądanie strony kserokopii dokumentów z akt sprawy. Pozyskiwanie z akt kopii dokumentu może polegać na sporządzeniu kopii przez stronę w obecności pracownika organu albo sporządzeniu kopii samodzielnie przez pracownika organu i doręczenie jej stronie, z ewentualnym obciążeniem strony kosztami sporządzenia kopii dokumentu i przesyłki. Obowiązek wydania stronie kserokopii dokumentów z akt indywidualnego postępowania administracyjnego, tej strony dotyczącego, wynika z wykładni przepisu art. 73 par. 1 K.p.a. Celem tego przepisu jest zapewnienie rzeczywistego funkcjonowania zasady jawności postępowania wobec strony. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 stycznia 2010r. sygn. II OSK 2043/09 "Organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzenia kserokopii, lecz odmowa ich wydania narusza art. 73 par. 1 K.p.a." Jednocześnie zauważyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego przewidział sformalizowany sposób odmowy udostępnienia stronie akt postępowania, stanowiąc w art. 74 par. 2, że odmowa taka następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie o odmowie dostępu stronie do akt sprawy jej dotyczącej, dotyczy wszystkich przypadków, również tych polegających na odmowie wydania kserokopii dokumentów z akt postępowania. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. odmawiając faktycznie wydania kopii dokumentów z akt postępowania, a jednocześnie nie wydając zaskarżalnego postanowienia o odmowie, dopuścił się bezczynności, podlegającej kontroli sądu administracyjnego stosownie do treści art. 3 par. 2 pkt 8 w związku z art. 3 par. 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym. Zaniechanie załatwienia wniosków skarżącego o wydanie z akt postępowania kopii dokumentów, w sposób przewidziany art.. 73 i 74 K.p.a. tj. poprzez ich wydanie lub poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wydania kopii dokumentów, wyczerpuje przesłanki bezczynności organu, która – jak wcześniej Sąd wskazał – może polegać, między innymi, na niewydaniu wymaganego prawem aktu. Ponieważ organ do wniosków skarżącego odniósł się zwykłymi pismami, uzasadnione jest żądanie skarżącego zobowiązania organu do załatwienia wniosków w sposób przewidziany przepisem ustawy. Zgodnie z art. 149 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek załatwienia wniosków skarżącego. Sąd zakreślił organowi 14 – dniowy termin na załatwienie wniosków liczony stosownie do treści art. 286 par. 2 K.p.a. od daty zwrotu akt organowi, .uznając ten termin za wystarczający do sporządzenia bądź kopii dokumentów bądź wydania zaskarżalnego postanowienia odmawiającego dostępu do żądanych kopii dokumentów z akt sprawy. Stosownie do treści art. 149 par. 1 zdanie drugie (in fine) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8.10.2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ musiał mieć świadomość, że większość żądanych dokumentów pochodzi z akt indywidualnego postępowania administracyjnego, dotyczącego skarżącego i - co do zasady – strona dostęp do nich powinna mieć całkowity, Sąd uznał, iż zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. Wczytując się w treść odpowiedzi udzielonej przez organ skarżącemu, nie sposób odeprzeć wrażenia, że organ raczej doszukiwał się powodów do niewydania kopii dokumentów, niż załatwienia sprawy po myśli wnioskodawcy (między innymi informowaniem, że skarżący w toku postępowania otrzymał oryginały dokumentów, niewyjaśnieniem rozbieżności w dacie sporządzenia dokumentu wskazanej przez stronę a rzeczywistej wpisanej w dokument). Zauważyć należy, że dostęp strony postępowania do administracyjnych akt sprawy jej dotyczącej trwa także po zakończeniu postępowania i jest niezależny od okoliczności doręczania stronie z urzędu odpisów dokumentów w toku postępowania. Podkreślić również należy, że w świetle wydanego w stosunku do skarżącego S. T. na tle odmowy dostępu do akt postępowania skargowego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012r. sygn. IISA/Wa 677/12 (dostępnego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) również dostęp do akt postępowania skargowego, realizowany przez stronę postępowania administracyjnego, odbywa się z wyłączeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyczyny, dla których Sąd stwierdził bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, legły również u podstaw wymierzenia organowi grzywny, uprawnienie sądu do wymierzenia której (z urzędu lub na wniosek) wynika z art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skład orzekający uznał, że grzywną współmierną do stopnia naruszenia prawa bezczynnością organu, będzie kwota 500 złotych. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na koszty postępowania sądowego złożyły się jedynie koszty przejazdu strony do sądu, zaliczone do niezbędnych kosztów postępowania art. 205 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w sprawie skarżący był zwolniony z mocy ustawy (art. 239 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).