II OSK 263/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Op 278/15 w sprawie ze skargi A. S. i A. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. sygn. II SA/Op 278/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. S. i A. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na budowę budynku administracyjnego w O. przy ul. [...], na działce nr [...] k.m. [...], obręb Z. Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta Opola udzielił A. S. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku administracyjnego w O. przy ul. [...], na działce nr [...]. Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] zatwierdził jednocześnie projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...]. T. C. i T. G. pismem z dnia 30 października 2012 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, że instalacji wodnej obsługującej należący do nich budynek położony przy ul. [...] w O. zagraża uszkodzenie wskutek zamarzania wody. Z treści pisma wynika, że przyczyną zagrożenia ma być zbyt płytkie usytuowanie instalacji pod powierzchnią gruntu, do którego miałoby dojść na skutek prac ziemnych (niwelacji terenu) prowadzonych przez właściciela działki sąsiedniej. Realizując wytyczne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, zgodnie z którymi w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), pismem z dnia 22 lipca 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu wykonanych na posesji przy budynku administracyjnym usytuowanym w O. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb Z. Następnie, w dniu 21 sierpnia 2014 r. organ przeprowadził oględziny robót budowlanych wykonanych na posesji przy ul. [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że przedmiotowe utwardzenie terenu jest zgodne pod względem kształtu i wielkości z projektem zagospodarowania terenu, oprócz wykonania pasa zieleni od strony wschodniej budynku i w sąsiedztwie działki nr [...]. W miejsce pasa zielni wykonano betonowe utwardzenie terenu. W toku oględzin dokonano pomiarów wykonanego utwardzenia, różnicy wysokości pomiędzy poziomem posadzki na parterze budynku a utwardzeniem w sąsiedztwie budynku, głębokości studzienek kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej w sąsiedztwie działki nr [...] od strony wschodniej i od ul. [...]. A. J. oświadczył do protokołu, że głębokość studzienki kanalizacji sanitarnej wynosi 2,81 m, a według mapki geodezyjnej głębokość ta wynosi 2,61 m i w jego ocenie, stanowi to dowód braku wypłycenia terenu w jej obrębie, gdyż zgodnie z projektem powinna posiadać właz poniżej ok. 20 cm. W dniu 3 października 2014 r. z udziałem stron przeprowadzono dowód z opinii biegłego, mający na celu ustalenie rzędnej utwardzonego terenu na działce nr [...]. W trakcie oględzin przez uprawnionych geodetów zostały wykonane pomiary geodezyjne rzędnej poziomu posadzki parterem budynku administracyjnego zlokalizowanego na posesji oraz rzędnej utwardzenia terenu w sąsiedztwie budynku, w miejscu przebiegu przyłącza wodociągowego zasilającego budynek na sąsiedniej posesji, tj. przy ul. [...], a przebiegającego przez działkę nr [...]. Na wniosek A. J. dokonane zostały również pomiary rzędnej studzienki kanalizacyjnej zlokalizowanej w narożu posesji. Odpowiadając na wezwanie organu o przedłożenie dokumentu stanowiącego uprawnienie do wykonania instalacji wodno-kanalizacyjnej na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] T. C. i T. G. przedłożyli decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "[...]" s.c. pozwolenia na budowę hali toru kartingowego z zapleczem technicznym i administracyjno-socjalnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą, oświadczenie Norberta Koeniga współwłaściciela działki nr [...] przy ul. [...] w O. z dnia 20 kwietnia 2005 r., umowę przedwstępną sprzedaży działki nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., umowę o zniesienie współużytkowania wieczystego działki nr [...] i współwłasności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość z dnia [...] lutego 2007 r. oraz mapę geodezyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), nałożył na A. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania terenu działki w zakresie utwardzenia gruntu przy budynku administracyjnym usytuowanym w O. na działce nr [...] przy ul. [...] oraz obowiązek doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez podwyższenie poziomu terenu ponad instalacją wodociągową, obsługującą budynek przy ul. [...], zaznaczoną na załączniku do decyzji, a usytuowaną na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...], na szerokości 1 m lub ocieplenie instalacji za pomocą zasypki z kruszywa keramzytu. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zrealizowana przez A. S. inwestycja w postaci nawierzchni betonowej pozostaje sprzeczna z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., gdyż rzeczywista rzędna utwardzenia betonowego wynosi 164,84 m i jest o 0,46 mniejsza niż przewidywana w zatwierdzonym projekcie budowlanym rzędna 165,30 m. Ponadto, w miejscu projektowanego pasa zieleni o szerokości ok. 2,7 m od strony wschodniej przy granicy z działką nr [...], inwestor wykonał utwardzenie betonowe. Powyższe, w ocenie organu, spowodowało pogorszenie warunków posadowienia instalacji wodnej obsługującej budynek przy ul. [...] w O. Organ wskazał, że na skutek wykonania przez A. S. robót budowlanych w sposób odbiegający od założeń zatwierdzonego projektu budowlanego, instalacja wodna pozbawiona została wymaganej warstwy izolacyjnej gruntu, w konsekwencji czego grozi jej przemarznięcie. Organ przyjął, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tego też względu uznał, że zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i konieczne było nałożenie, na jego podstawie, na inwestora określonych w rozstrzygnięciu obowiązków. W wyniku rozpoznania odwołania A. S. i A. J., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał w pierwszym rzędzie za uzasadniony zarzut dotyczący niedopuszczalności prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do inwestycji, która została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Dlatego, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowania, brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie legalności inwestycji zakończonej tą decyzją i uzasadnione jest jego umorzenie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uznał jednak za zasadne umorzenia postępowania, albowiem stwierdził, że istnieją okoliczności wymagające przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie było badane to, czy wykonanie utwardzenia terenu było objęte decyzją z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu, jak również nie była badana kwestia zgodności wykonanego utwardzenia terenu z tą decyzją. Z tego też względu, mając na uwadze twierdzenie odwołujących o wykonaniu utwardzenia na podstawie tej decyzji, należało w ocenie organu odwoławczego uznać, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 k.p.a., a jednocześnie w rozpatrywanej sprawie istnieje potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o ustalenie, czy decyzja z dnia [...] października 2010 r. obejmowała wykonanie utwardzenia terenu, a następnie dokonanie oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego bądź też umorzenia postępowania. Oddalając skargę A. S. i A. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., rozstrzygająca o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzja ta nie rozstrzyga merytorycznie sprawy w przedmiocie oceny legalności wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu przy budynku administracyjnym na działce nr [...], lecz jest aktem o charakterze procesowym, który nie przesądza o istocie sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. W szczególności, nie może zmieniać i rozszerzać zakresu postępowania na nowe okoliczności, które mogą mieć wpływ na zmianę zakresu rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna być zatem interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, zgodzić należało się bowiem ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji nie dokonał oceny merytorycznej w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 Prawa budowlanego, czym naruszył nie tylko art. 7 k.p.a. - jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, ale także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. O ile bowiem prowadził postępowanie wyjaśniające, to nie dotyczyło ono wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej legalności robót budowlanych w całości, w tym obejmujących sporną instalację. Kwestie te nie mogły podlegać ocenie na etapie postępowania odwoławczego, gdyż ocena w tym zakresie wymagała dokonania ustaleń w odniesieniu do okoliczności, które w ogóle nie były badane przez organ I instancji. Ich uwzględnienie dopiero na etapie postępowania odwoławczego powodowałoby naruszenie zasady rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w tych samych granicach, w jakich została rozpoznana przez organ I instancji. Skutkowałoby to nieuprawnionym rozszerzeniem granic rozpoznania sprawy. Z decyzji organu I instancji wynika, że postępowanie wyjaśniające przed tym organem było prowadzone jedynie w zakresie badania, czy sporne roboty budowlane na działce nr [...], polegające na utwardzeniu terenu przy budynku, zostały wykonane zgodnie z decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku administracyjnego na działce nr 382/1. Składając odwołanie skarżący zaakcentowali, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu w obszarze instalacji zostały wykonane na podstawie decyzji z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu na działkę nr [...] i nr [...]. Stosownie do tego twierdzenia, słusznie zatem organ odwoławczy uznał za konieczne zbadanie okoliczności dotyczących wykonania spornych robót budowlanych na podstawie decyzji z dnia [...] października 2010 r. i w tym zakresie dokonanie ustaleń co do tego, czy decyzja ta obejmowała sporne roboty budowlane oraz czy zostały one zgodnie z nią wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał równocześnie, że na obecnym etapie oceny sądowoadministracyjnej przedwczesne jest rozstrzyganie merytorycznej kwestii dotyczącej braku podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego z powodu zakończenia procesu inwestycyjnego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. S. i A. J., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w bezpośrednim związku z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu zbadania okoliczności dotyczących wykonania spornych robót budowalnych na podstawie decyzji z dnia [...] października 2010 r., podczas gdy istniały podstawy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania oraz orzeczenia co do istoty sprawy przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w bezpośrednim związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. 105 k.p.a. w zw. art. 104 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego niezastosowania wskazanych powyżej przepisów, pomimo że ze względu na okoliczności sprawy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu należało uchylić, a postępowanie umorzyć, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu błędnie przyjął, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania, podczas gdy w obrocie istnieje prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego położonego w Opolu, przy ul. [...] i już ten fakt obligował Sąd do umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy wybudowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 2012/11; wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r. II OSK 887/10; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r. II OSK 1009/11). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., w której organ przyjął, że sprawa robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu wykonanych na posesji przy budynku administracyjnym usytuowanym w O. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb Z. nie została prawidłowo wyjaśniona w toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, w związku z czym decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. powinna podlegać uchyleniu, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji, oddalając skargę, błędnie ocenił stan faktyczny jako uzasadniający wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Co jednak istotne, zarzuty te w ogóle nie korespondują z ustaleniami, które stały się podstawą zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Zważyć należy bowiem na to, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż wyłączną przesłanką, która nakazuje skarżącym przyjąć, że w sprawie nie mogła zostać wydana decyzja kasacyjna pozostaje okoliczność odnoszona do tego, iż skarżąca była adresatem decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku administracyjnego zlokalizowanego w O. przy ul. [...]. Fakt ten ma sprawiać, że postępowanie legalizacyjne nie może się toczyć w stosunku do obiektu objętego tego rodzaju pozwoleniem. Tymczasem, zaistniały w sprawie problem prawny nie dotyczył skutków prawnych wydania przez organ nadzoru budowlanego inwestorowi pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane), ale ustalenia, czy kwestionowane roboty budowlane polegające na utwardzeniu spornego terenu były objęte zakresem przedmiotowym decyzji z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu. Na co zresztą w treści odwołania wskazali sami skarżący. W tych okolicznościach sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut opierający się na twierdzeniu, że organ odwoławczy nie powinien wydać decyzji kasacyjnej, ale uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - jako nieodpowiadający stanowi faktycznemu sprawy objętej skargą kasacyjną i ustaleniom przyjętym przez Sąd – nie mógł podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Istotą tego zarzutu pozostawało bowiem dowodzenie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. zostaje wydana decyzja kasacyjna, gdy zaskarżoną decyzję organu I instancji obciążają błędy natury prawnej. Z takim zapatrywaniem interpretacyjnym nie pozostaje jednak w sprzeczności ani stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani pogląd na jakim opiera się Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, skoro w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia ta nie budziła nigdy jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1619/14). W analizowanym zakresie należy przypomnieć, że organ odwoławczy może w świetle art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten pozostaje zarazem w związku z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Brzmienie powyższej regulacji oznacza, że organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Odmienny wniosek, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął, że kwestia zbadania okoliczności dotyczących przeprowadzenia spornych robót budowlanych na podstawie decyzji z dnia [...] października 2010 r. oraz ustalenia, czy zostały one wykonane zgodnie z jej treścią wyłoniła się w toku postępowania odwoławczego i nie została objęta zakresem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. Miała ona wpływ na wynik sprawy, albowiem potwierdzenie zarzutu jaki w tym zakresie sformułowali skarżący w odwołaniu decydowało o tym, czy wszczęte przez organ I instancji postępowanie mogło zostać umorzone, czy też zachodziła podstawa do nałożenia na inwestorów obowiązku doprowadzenia wykonanych robót dotyczących utwardzenia terenu do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pełni akceptuje, przyjmując, że w skardze kasacyjnej skarżący nie przedstawili żadnych argumentów prawnych, które wskazane stanowisko czyniłoby wadliwym. Wykazywany przez skarżących stan bezprzedmiotowości postępowania nie miał miejsca, albowiem o jego wystąpieniu można mówić wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że stan faktyczny relewantny z punktu widzenia treści normy prawa materialnego potwierdza wystąpienie sytuacji, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Nie można umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy ustalenia organu dotyczące okoliczności faktycznych obarczają poważne braki, albowiem każda decyzja administracyjna (art. 104 k.p.a.), także ta, która zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków strony powinna zostać oparta na niewadliwie ustalonym stanie faktycznym. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wspomniany środek zaskarżenia podlegał zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.