II OSK 2636/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 449/17 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika E. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 449/17 oddalił skargę T. K.(dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku usługowo-mieszkalnego (warsztatu samochodowego z częścią mieszkalną) z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr[...], położonej w Gdańsku przy ul. [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora warunków określonych w art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: upzp). W szczególności w oparciu o prawidłowo opracowaną analizę urbanistyczną wskazano, że w obszarze analizy znajduje się zabudowa mieszkalno-usługowa bądź jedynie usługowa. Nie podzielono twierdzenia skarżącego, że budowa wnioskowanego obiektu zaburzy ład urbanistyczny w zakresie funkcji okolicznych obiektów i zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, parametry planowanej zabudowy zostały ustalone w sposób nienaruszający przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie). Podkreślono, że skoro nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla projektowanych obiektów w oparciu o ust. 1, 2 i ust. 3 § 4 rozporządzenia, to obowiązującą linię zabudowy wyznaczono w oparciu o ust. 4 tego przepisu. Ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni odpowiada wymogom § 5 rozporządzenia, jak wynika bowiem z akt sprawy wskaźnik zabudowy dla inwestycji wnioskowanej (0,22) przekracza średni wskaźnik zabudowy analizowanego terenu (0,18), natomiast nie przekracza maksymalnych wskaźników na tym terenie. Został on wyznaczony jako średni pomiędzy tymi wartościami. Natomiast szerokość elewacji frontowej wyznaczona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia z tolerancją 20% wynosi 16,1 m, organ dla planowanej zabudowy wyznaczył natomiast szerokość elewacji frontowej na max. 20 m uzasadniając to okolicznością, że w sąsiedztwie inwestycji istnieje budynek o szerokości elewacji 30 m oraz inwestycja położna będzie w drugim szeregu zabudowy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) podlegała oddaleniu. 2.1. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2. Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 upzp w zw. z § 3 - § 9 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie i uznanie, że przeprowadzona na potrzeby postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnia wymagania stawiane obowiązującymi przepisami i pozwala na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, podczas gdy brak ku temu przesłanek i wymagania te nie zostały wypełnione, w związku z czym skarga skarżącego na decyzję Kolegium powinna zostać uwzględniona; 2) § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające zastosowania wyjątków od reguł określania warunków dla nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni oraz szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy; 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. zasady równości obywateli wobec prawa, poprzez istotne zróżnicowanie parametrów zabudowy dla sąsiadujących ze sobą działek; 4) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady praworządności, poprzez legitymizację, w wyniku przeprowadzonej kontroli instancyjnej, sprzecznego z zasadą praworządności działania organów I i II instancji przejawiającego się w dokonaniu oceny ziszczenia się warunku istnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 upzp, a także poprzez prowadzenie postępowania dowodowego oraz przyjęcie informacji dotyczących dzielnicy[...] za znane Sądowi I instancji "z urzędu", o czym skarżący dowiedział się dopiero z treści uzasadnienia skarżonego wyroku. 2.3. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 140 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: Kpa) poprzez błędne podzielenie i powielenie argumentacji organów oraz oddalenie skargi, w sytuacji, gdy była ona w pełni uzasadniona i zasługiwała na uwzględnienie, na skutek braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w wyniku czego wyrok został oparty na całkowicie dowolnych i nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, w tym w szczególności w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że: a) organy I i II instancji prawidłowo ustaliły, że w odniesieniu do przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy istnieją podstawy dla określenia poszczególnych wskaźników nowej zabudowy z zastosowaniem odstępstw od zasad ogólnych określonych rozporządzeniem wykonawczym; b) organy I i II instancji prawidłowo ustaliły, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa, która z uwagi na swoje cechy i funkcję pozwala na pozytywną ocenę planowanego zamierzenia i ustalenie warunków zabudowy; c) brak naniesienia obiektów na kopię mapy zasadniczej nie ma znaczenia oraz oparł swoje ustalenia na interaktywnej mapie dostępnej w Internecie, niestanowiącej żadnego dowodu ani niemogącej być uznaną za rzetelne źródło informacji, co prowadzi również do stwierdzenia, że WSA prowadził postępowanie dowodowe, o czym skarżący nie miał wiedzy i co jest niedopuszczalne w świetle przepisów Ppsa, oraz że WSA miał wątpliwości co do danych zawartych w mapie zasadniczej, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wyjaśnienia sytuacji prawnej zabudowań nienaniesionych na wyżej wspomnianą mapę interaktywną; d) zabudowa, rodzaj i przeznaczenie infrastruktury oraz charakterystyka dzielnicy [...] są mu znane z urzędu, mimo nie sygnalizowania w toku postępowania żadnych faktów ani dowodów znanych Sądowi, na skutek czego skarżący nie miał możliwości odniesienia się do tego w toku postępowania; e) inwestycja nie zwiększy ruchu kołowego na okolicznych drogach oraz nie doprowadzi do wzrostu natężenia hałasu, a co się z tym łączy nie będzie uciążliwa dla mieszkańców; f) organy I i II instancji prawidłowo ustaliły, że działka inwestora posiada odpowiednie uzbrojenie terenu; g) organ II instancji w uzasadnieniu decyzji w sposób wystarczający odniósł się do uchybień zarzucanych przez skarżącego w treści odwołania od decyzji organu I instancji oraz dostatecznie wyjaśnił podstawy swojego rozstrzygnięcia; 2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewystarczające wyjaśnienie rozstrzygnięcia na skutek pominięcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności przez organy obu instancji, nieprawidłowego prowadzenia metryki sprawy uniemożliwiającego dokonanie kontroli poprawności procedowania organów obu instancji oraz jednozdaniowego uzasadnienia przez Sąd I instancji twierdzenia o braku naruszenia konstytucyjnej zasady równości przez te organy. Wskazując na powyższe zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości; ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania E. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. W piśmie z 26 października 2020 r. skarżący, odnosząc się do twierdzeń uczestnika postępowania, przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 5.3. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 upzp w zw. z § 3 - § 9 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie i uznanie, że przeprowadzona na potrzeby postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnia wymagania stawiane obowiązującymi przepisami i pozwala na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, podczas gdy brak ku temu przesłanek i wymagania te nie zostały wypełnione, w związku z czym skarga skarżącego na decyzję Kolegium powinna zostać uwzględniona. W tym zakresie należy w całości zaaprobować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zastosowania tak art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 upzp, jak i przepisów rozporządzenia. Umknęło jak się wydaje autorowi skargi kasacyjnej to, że analiza w sposób oczywisty potwierdza wypełnienie przesłanki zasady kontynuacji. 5.4. Jest rzeczą oczywistą z perspektywy urbanistycznej, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust 1 pkt 1 upzp, nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1535/11; z 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19). 5.5. Analiza urbanistyczna jednoznacznie wykazuje, że na terenie analizowanym kształtuje się zabudowa z dominującym przeznaczeniem mieszkalno-usługowym. Występuje zjawisko koncentracji usług w rejonie głównej ulicy - [...]Projektowana inwestycja stanowi kontynuację występującej na tym terenie funkcji mieszkaniowej i usługowej, a zatem stanowi kontynuację funkcji, występującej w obszarze analizowanym, gdyż mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Zawarte w analizie dane dotyczące wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu były wystarczające dla określenia parametrów zabudowy. Natomiast sama forma sporządzonej analizy i to ile dołączono załączników graficznych nie miała żadnego wpływu na ocenę stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej. 5.6. Nie ma również racji skarżący twierdząc, że ustalona linia zabudowy, wskaźniki powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej zostały ustalone nieprawidłowo, ponieważ w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie wyjątków od reguł ich określania. Kluczowe znaczenie ma to, że wszystkie wyznaczone wskaźniki i parametry mieszczą się w zakresie dopuszczonym przez przepisy rozporządzenia wykonawczego i zostały uzasadnione uwarunkowaniami urbanistycznymi i architektonicznymi w sąsiedztwie terenu inwestycji. 5.7. W świetle § 4 rozporządzenia kwestia czy linia zabudowy jest nazwana "nieprzekraczalną" czy "obowiązującą" ma charakter drugorzędny. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza bowiem konieczności zlokalizowania wszystkich planowanych obiektów wzdłuż tej linii. Wyznaczenie tej linii oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3490/18). Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, nie narusza prawa wyznaczenie przez organ nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od dróg, skoro wzdłuż drogi, z której będzie odbywał się wjazd, nie istnieją żadne obiekty budowalne, które mogłyby stanowić punkt odniesienia dla jej wyznaczenia. Teren nie posiada bowiem zjazdu z ul. [...] i dostęp będzie odbywał się od strony drogi wewnętrznej. 5.8. Wbrew stanowisku skarżącego, określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w żaden sposób nie narusza § 5 rozporządzenia. Skoro z uzyskanych danych wynika, że wskaźnik zabudowy do powierzchni działek wynosi 0,15; 0,11; 0,17; 0,17; 0,17; 0,26; 0,12; 0,20; 0,24 - co daje średnią 0,18, jednak ze względu na położenie działki w rejonie głównej ulicy, gdzie koncentrują się usługi oraz występujące w sąsiedztwie wskaźniki 0,24 i 0,26, ustalono ten wskaźnik w wysokości max. 0,22. Dokonanie odstępstw na podstawie obiektów tożsamych z funkcją nowej zabudowy o tym samym parametrze jest prawidłowe i nie stanowi naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przy tym wskaźnik ten nie przekracza maksymalnego wskaźnika występującego w obszarze analizy. 5.9. Również wyznaczenie szerokości elewacji frontowej odpowiada wymogom określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia, bowiem dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. rozporządzenia. Zgodnie z ustaleniami analizy powiększono szerokość elewacji do max. 20 m, ponieważ w sąsiedztwie, na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalno-usługowy o szerokości ok. 30 m, a projektowany budynek usługowy położony będzie w drugim szeregu zabudowy frontem do bocznej drogi. 5.10. W świetle powyższych ustaleń za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji akceptujące jako zgodne z prawem zastosowanie przez organy obu instancji § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. 5.11. W granicach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie oceniał sytuacji prawnej innych nieruchomości i decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla odrębnego terenu. W żadnym razie nie można zatem mówić o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP poprzez istotne zróżnicowanie parametrów zabudowy dla sąsiadujących ze sobą działek. Zaskarżony wyrok nie rozstrzygał bowiem o parametrach zabudowy innych działek i nie dokonywał oceny legalności decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla innych nieruchomości. 5.12. Biorąc pod uwagę niezasadność naruszeń prawa materialnego, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 140 Kpa, ponieważ domniemane uchybienia nie miały jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Organ dysponował pełnym materiałem dowodowym wymaganym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności prawidłowo przeprowadzoną analizą urbanistyczno – architektoniczną, która pozwoliła na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Okoliczność czy dany budynek jest naniesiony na mapę oraz zabudowa, rodzaj i przeznaczenie infrastruktury, a także charakterystyka dzielnicy [...] nie miały bowiem w istocie żadnego wpływu na ocenę prawidłowości wydanych decyzji. W tym zakresie nawet niektóre stwierdzenia Sądu I instancji są zbyteczne. Istniejąca zabudowa w sąsiedztwie działki jest bowiem okolicznością obiektywną, te budynki istnieją w obszarze analizowanym i to było wystarczające dla opracowania analizy. Wbrew zatem argumentacji skarżącego, sprawa została rozpoznana w sposób wszechstronny, wymagany dla ustalenia przesłanek dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto art. 7 i art. 77 § 1 Kpa nie regulują wymogów jakim ma odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. 5.13. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wypełnia nadto wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji przytoczył bowiem w sposób niezwykle klarowny i czytelny zarówno stanowiska stron, jak i powody oddalenia skargi. Okoliczność, że nie odniósł się w sposób oczekiwany przez stronę do określonych zarzutów, nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Także więc zarzut naruszenie art. 141 § 4 Ppsa jest nieusprawiedliwiony. 5.14. Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył również art. 7 Konstytucji RP. Ta norma konstytucyjna, nakazująca organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, była respektowana w postępowaniu sądowo-administracyjnym skoro Sąd I instancji rozpoznał zarzuty zawarte w skardze, co było jego funkcją, a czynności procesowych dokonał w zgodzie z przepisami procedury. Właśnie te przepisy, a nie ogólna norma konstytucyjna decydują w przypadku postępowania sądowego o zgodności z prawem i działaniu w granicach prawa. Brak naruszenia tych przepisów oznacza, że nie został naruszony także art. 7 Konstytucji. 5.15. W tym stanie rzeczy wszystkie podstawy kasacyjne uznać należało za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Zgodnie z art. 204 pkt 1 Ppsa brak było natomiast podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania, które to prawo przysługuje wyłącznie organowi, a nie uczestnikom postępowania. Wobec tego, że strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.