II OSK 2666/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 637/24 w sprawie ze sprzeciwu G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 lutego 2024 r. znak: SKO-ZP-415-391/23 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy – po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 637/24, oddalił sprzeciw G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. (Spółka) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (Kolegium) z dnia 28 lutego 2024 r., znak: SKO-ZP-415-391/23. Powyższą decyzją Kolegium, na podstawie art. 138 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań B. S. i A. S., M. S. oraz J. S. od decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza (Prezydent) z dnia 7 października 2022 r., znak: WAU.RU.6730.101.2020.KG/ŁM [odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia 8 czerwca 2021 r., nr 101/2021, ustalającej na rzecz Spółki warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, instalacyjną, murami oporowymi oraz małą architekturą na działce nr [...] w obr. [...] w N. przy ul. [...]"], uchyliło zaskarżoną w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i "uwzględnienie sprzeciwu", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego oraz stwierdzenie, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; 2) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie za zasadne uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo braku istnienia przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie przywołanego powyżej przepisu k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Kolegium nie wykazało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 3) "naruszenie przepisu postępowania", tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie i stwierdzenie, iż zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, podczas gdy B. S. nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu; 4) "naruszenie przepisu postępowania oraz przepisów prawa materialnego", tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), poprzez uznanie, iż uczestniczka B. S. wykazała istnienie interesu prawnego w zakresie jej uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy uczestniczka nie posiada interesu prawnego w zakresie uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie był zatem wiążący. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd I instancji do zaakceptowania podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu (art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a.). Zarzuty i argumentacja zawarta w środku zaskarżenia nie zmienia tego zapatrywania. Dla przypomnienia, Prezydent odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 8 czerwca 2021 r., ze względu na stwierdzenie braku interesu prawnego - przymiotu strony - wnioskodawców B. S. i A. S. Organ odwoławczy potwierdził brak przymiotu strony A. S. (nie jest on współwłaścicielem działki nr [...], nie wykazał także swojego interesu prawnego). Odmiennie natomiast ocenił przymiot strony B. S.. Stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien uznać ją za stronę postępowania i przeprowadzić postępowanie wznowieniowe. Kolegium wskazało, że działki nr [...] i [...] (będące własnością B. S.) znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej oraz ogródków działkowych. Realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego trzykondygnacyjnego (blok dwupiętrowy z tarasem na części dachowej) spowoduje w związku z tym zmianę dotychczasowego otoczenia nieruchomości B. S., w szczególności, że, jak ustalił organ I instancji, budynek wielorodzinny będzie znajdował się w odległości około 11 m od budynku na działce nr [...]. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (działki nr [...] i [...]) zabudowane budynkiem jednorodzinnym. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie Prezydenta zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w świetle przepisów prawa materialnego (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) oraz z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. z uwagi na niewyczerpującą ocenę materiału dowodowego. Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium w przekonujący sposób uzasadniło, że planowana inwestycja zabudowy wielorodzinnej (blok dwupiętrowy z tarasem na części dachowej) będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (w tym działki nr [...]) ze względu na charakter, gabaryty i usytuowanie planowanej zabudowy względem istniejącej. Zapadła decyzja Prezydenta z dnia 8 czerwca 2021 r. zakończyła postępowanie o ustalenie warunków zabudowy bez udziału wnioskodawczyni, kształtując stosunki na nieruchomości (to jest sposób korzystania z niej) w taki sposób, że będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez wnioskodawczynię prawa własności na jej nieruchomości. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu II instancji, że organ I instancji błędnie i przedwcześnie podjął jedno rozstrzygnięcie wobec dwojga wnioskodawców w odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej. Uchylenie decyzji I instancji w tych okolicznościach było konieczne ze względu na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Sąd I instancji zauważył, że skoro organ I instancji stwierdził już na etapie wznowionego postępowania brak wystąpienia przesłanki wznowienia, to nie przeszedł do kolejnej fazy postępowania wznowieniowego, to jest rzetelnego zbadania, czy występują okoliczności uzasadniające niemożność uchylenia decyzji (art. 146, art. 151 § 2 k.p.a.) oraz w zależności od wyników tego etapu postępowania wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1, pkt 2, czy art. 151 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej w celu prowadzenia ponownie postępowania z tego powodu, jak przyjęło Kolegium, że wnioskodawczyni postępowania wznowieniowego powinna uczestniczyć w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jako strona, zasługuje na aprobatę. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty zawarte w punktach 1) i 2) skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w punktach 3) i 4) środka zaskarżenia, zauważyć należy, że zaskarżona sprzeciwem decyzja organu odwoławczego dotyczy kwestii interesu prawnego osoby, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym w trybie zwykłym i nie bierze udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Konstrukcja postępowania wywołanego sprzeciwem nie tylko zawęża zakres sądowej kontroli takiej decyzji ale również ogranicza liczbę stron takiego postępowania (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są generalnie skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). Wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 151/24 i powołane w nim orzecznictwo). Wobec powyższego, uwzględnienie stanowiska skarżącej kasacyjnie co do naruszenia przepisów art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 2 u.p.z.p., sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej godzącej w prawa podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji. Gdyby bowiem w tym postępowaniu sąd administracyjny rozstrzygnął o sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który nie mógł brać udziału w tym postępowaniu, mogłoby dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Zauważyć też należy, że Sąd I instancji, mimo niektórych sformułowań, nie zajął jednoznacznego stanowiska, co do posiadania przymiotu strony B. S. i A. S. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.