II OSK 151/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 974/23 w sprawie ze sprzeciwu A. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 5 lipca 2023 r. znak WI-I.7840.2.75.2022.MA w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 974/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw A. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 5 lipca 2023 r., znak Wl-I.7840.2.75.2022.MA, którą na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 15 czerwca 2022 r. nr 749/6740.1/2022 o umorzeniu postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 795/6740.1/2021 w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K. - i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. K. podnosząc, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego oraz stwierdzenie, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; b) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) poprzez błędne ich zastosowanie i nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji poprzez objęcie tym obszarem działki wnioskodawcy, względem której zamierzona inwestycja nie powoduje ograniczeń w zabudowie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania zakończonego prawomocną decyzją i błędne przyznanie wnioskodawcy legitymacji do żądania wznowienia postępowania, co skutkowało oddalaniem sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, c) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że wszczęte przez organ postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną może zostać zakończone wyłącznie poprzez wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, bądź decyzji uwzględniającej wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot niebędący stroną, a zatem postępowanie wszczęte zostało niezasadnie i istniały podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a tym samym sprzeciw od decyzji organu odwoławczego winien być uwzględniony. Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano m.in., że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja jest wynikiem błędnej wykładni przepisów regulujących postępowania wznowieniowe, a także prawa materialnego, które określa status strony postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W konsekwencji opisanych błędów w stosowaniu przepisów prawa, Sąd I instancji niezasadnie oddalił sprzeciw. Pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę (decyzja której dotyczy postępowania wznowieniowe) wydane zostały już pod rządami ustawy w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.). Nowelizacja ta ograniczyła zakres przedmiotowy pojęcia "obszar oddziaływania" poprzez wykreślenie z art. 3 pkt 20 wyrażenia "w zagospodarowaniu". Tym samym, ustawodawca zadecydował, że obszar ten wytyczać należy biorąc pod uwagę wyłącznie ograniczenia w zabudowie wynikające z obowiązujących przepisów. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i co do decyzji organu odwoławczego zacytowano orzeczenia, które pozbawione są znaczenia dla niniejszego postępowania, bowiem wydane zostały pod rządami art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. W obecnym stanie prawny obszar oddziaływania wyznaczać należy wyłącznie w oparciu o ograniczenia wynikające z konkretnych przepisów odrębnych. Stosując art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego w obecnym brzmieniu, organ II instancji błędnie przyjął, że sama możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt padania cienia na działkę sąsiednią jest bowiem nieistotny z punktu widzenia wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji - chyba, że zacienienie, ze względu na przepisy szczególne, wprowadza ograniczenia co do możliwości zabudowy nieruchomości należącej do M. W.. Jak wynika natomiast z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, taka okoliczność nie zachodzi. WSA w Krakowie, a także organ odwoławczy nie wskazał również, na czym polegają rzekome ograniczenia w zabudowie działki wnioskodawcy, ograniczając się do stwierdzenia, że sam fakt oddziaływania przez zacienienie prowadzi do wniosku, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania. Pogląd ten jest błędny, w szczególności uwzględniając obecne brzmienie przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, które uzależnia położenie obszaru oddziaływania od istnienia konkretnych, wynikających z przepisów prawa, ograniczeń co do zabudowy. Sąd pierwszej instancji nie wskazał też, aby organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zajął jakiekolwiek stanowisko odnośnie do potrzeby bądź braku możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. W tej kwestii Sąd pierwszej instancji wyraził wyłącznie własną ocenę, której nie poparł żadną merytoryczną argumentacją. Zasadniczo więc Sąd I instancji nie wykazał dotychczas, aby organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., decyzji wskazał potrzebę prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania wznowieniowego, mimo, że wnioskodawca pozbawiony był legitymacji do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji zasadnie postąpił organ I instancji, umarzając postępowanie jako w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Decyzja organu I instancji była zatem zasadna, a organ odwoławczy błędnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe zostało niezasadnie wszczęte, a jego dalsze prowadzenie na wniosek podmiotu nieuprawnionego było bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie w trybie art. 64e p.p.s.a., który zawęża kontrolę do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uchylenia decyzji organu I w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrolując decyzję kasatoryjną wydaną w tym trybie sąd wojewódzki nie ocenia zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa. Taki zawężony zakres kontroli w założeniu miał przyśpieszyć postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w związku z wniesionym sprzeciwem, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Innymi słowy, w takim postępowaniu sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. jednak czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Ustalony przez Sąd wojewódzki stan faktyczny nie budził wątpliwości. Postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 795/6740.1/2021 toczyło się bez udziału właściciela sąsiednich działek o nr [...] i [...]. M. W. (właściciel wskazanych działek) swój interes prawny dla bycia stroną ww. postępowania wywodził bowiem z tego, że planowany budynek, mimo że został zaprojektowany w odległości ponad 4 metry od działki będącej jego własnością, ze względu na planowaną wysokość – 9 metrów będzie zacieniał część jego działki. Nie budził wątpliwości również stan prawny przyjęty za podstawę orzekania, bowiem pierwotna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 795/6740.1/2021 w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K. o pozwoleniu na budowę wydana została już pod rządami ustawy w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.). Wobec tego już w postępowaniu zakończonym kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją, organy ustalały krąg uczestników postępowania mając na uwadze art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z regulacji tych wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, iż kwestia posiadania przez M. W. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji została trafnie uznana w zaskarżonej decyzji za niewyjaśnioną, co zdaniem Sądu uzasadniało wydanie przez ten organ decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił bowiem stanowisko Wojewody, że w kontekście obszaru oddziaływania przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są przepisami odrębnymi, które wprowadzają związane z projektowanym obiektem na działce inwestora ograniczenia w zabudowie terenu należącego do wnioskodawcy, przy czym ograniczenia te odnoszą się także do możliwej zabudowy, a nie jedynie zabudowy istniejącej. Organ II instancji wskazał, że kwestia zacienienia może decydować choćby o lokalizacji okien w przypadku budowy na działce sąsiedniej. Wobec tego Sąd ocenił zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego, które samodzielnie, odrębnie niż przepis 28 k.p.a., reguluję kwestię stron. Wyjaśnił również, że sprawa powinna wrócić do organu I instancji, gdyż z uwagi na wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, w ogóle nie przeprowadzono postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy co do istoty. Wyjaśnił również, że dostrzeżone uchybienie nie mogło zostać konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Dlatego też zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w pkt 2 skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zauważyć należy, że umknęło zarówno Sądowi I instancji jak i wnoszącemu skargę kasacyjną, że zaskarżona sprzeciwem decyzja organu odwoławczego dotyczy kwestii interesu prawnego osoby, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym w trybie zwykłym i nie bierze udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Konstrukcja postępowania wywołanego sprzeciwem nie tylko bowiem zawęża zakres sądowej kontroli takiej decyzji ale również ogranicza liczbę stron takiego postępowania. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są generalnie skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). Wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r. II OSK 3076/20, z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, z 30 września 2020 r., II OSK 1984/20; 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19; z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, z 8 lutego 2023 r., II OSK 7/23 ). W świetle powyższego, uwzględnienie stanowiska skarżącego kasacyjnie co do sposobu wykładni przepisów art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej godzącej w prawa podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji. Gdyby bowiem w tym postępowaniu sąd administracyjny rozstrzygnął o sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który nie mógł brać udziału w tym postępowaniu, mogłoby dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dlatego zarzut podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł również odnieść zamierzonego skutku. Stanowisko, że wszczęte przez organ postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną może zostać zakończone wyłącznie poprzez wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, bądź decyzji uwzględniającej wniosek o wznowienie postępowania, jest stanowiskiem organu II instancji. Sąd I instancji przyjął zaś, że kwestia ta nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia, bowiem oba wskazane sposoby załatwienia wniosku sprowadzają się w istocie do odmownego rozpoznania wniosku wnioskodawcy. Generalnie brak przesłanek wznowieniowych powoduje, iż organ nie podejmie postanowienia o wznowieniu, gdyby jednak wznowił postępowanie, winien wydać w takiej sytuacji decyzję o jego umorzeniu (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2146/10). Zarzut określony w pkt 3 skargi kasacyjnej mógłby zostać uwzględniony, gdyby wyłączną podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było uznanie przez organ odwoławczy, że wydanie postanowienie o umorzeniu postępowania było niedopuszczalne. Taka sytuacja nie miała miejsca. Podstawą uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. było bowiem uznanie, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie w trybie art. 149 § 2 k.p.a. w związku z wnioskiem podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 795/6740.1/2021 i w zależności od jego ustaleń wydania decyzji (w trybie art. 146 k.p.a.). Podsumowując stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona przede wszystkim z tego powodu, że w postępowaniu wywołanym sprzeciwem nie można przesądzać o interesie prawnym podmiotu, który sam nie bierze udziału w postępowaniu przed sądem I instancji. Mając na uwadze powyższe, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.