II SA/Kr 974/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2023 r. sprzeciwu A. K. od decyzji od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 5 lipca 2023 r. znak WI-I.7840.2.75.2022.MA w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu A. K. (dalej: skarżący) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 5 lipca 2023 r. znak WI-I.7840.2.75.2022.MA uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 15 czerwca 2022 r. znak AU-01-1.6740.1.203.2022.EKO – którą umorzono postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę – i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 29 października 2021 r. udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w [...]. Decyzja nie została zaskarżona przez strony i stała się ostateczna. Następnie pismem z 16 lutego 2022 r. M. W. (dalej: wnioskodawca) wniósł o wznowienie postępowania w sprawie, wskazując, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Po wznowieniu postępowania organ I instancji uznał, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zaistniała i decyzją z 15 czerwca 2022 r. umorzył postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy organ II instancji decyzją z 5 lipca 2023 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiot strony określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, według którego stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak zaznaczył organ, obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości). Organ odwoławczy podkreślił, że Projektowany budynek oddalony jest od granicy z działką skarżącego na odległość od 4,03 m do 4,42 m i jak wskazano na stronie 11 projektu budowlanego jest wysoki na 9 m. Biorąc pod uwagę powyższe parametry tj. wysokość projektowanego budynku, jak również jego odległość od granic z działką wnioskodawcy oczywistym jest, że budynek ten, będzie rzucał cień na działkę skarżącego. Wynika to również z przedłożonej przez niego analizy stanowiącej załącznik do odwołania, co zostanie przedstawione poniżej. Kwestia ta może mieć wpływ na przyszłą zabudowę tej nieruchomości, chociażby w kwestii lokalizacji okien potencjalnego budynku na działce nr [...] (działce wnioskodawcy). Organ zaznaczył, że ma świadomość, iż przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosuje się do istniejącej zabudowy. Niemniej w okolicznościach tej sprawy biorąc pod uwagę odległość projektowanego budynku od granicy z działką skarżącego jak również wysokość tego budynku należy, ocenić wpływ projektowanej inwestycji na ograniczenia w zabudowie tej działki z uwzględnieniem wskazanych powyżej przepisów. Ocena ta tak naprawdę nie będzie odnosić się do spełnienia przez projektowane zamierzenie budowlane warunków z nich wynikających, a związana będzie z oceną oddziaływania na działkę wnioskodawcy. Z materiału dowodowego wynika, że projektowany budynek będzie rzucał cień na działkę wnioskodawcy. Do odwołania została dołączona "Analiza przesłaniania i nasłonecznienia dla możliwości zabudowy na dz. nr [...] przy ul. [...] w K. obr. [...]". Z opracowania tego wynika, że projektowany budynek będzie rzucał cień na działkę wnioskodawcy od godziny 10 do 17. W opinii organu wojewódzkiego kwestia ta może mieć wpływ na lokalizację potencjalnego budynku na działce skarżącego, chociażby ze względu na miejsce usytuowania okien od strony działki Inwestora, czy rozkład pomieszczeń. W ocenie organu sam fakt, że projektowany obiekt będzie rzucał cień na działkę wnioskodawcy przesądza, że winien on mieć status strony w analizowanym postępowaniu. Projektowana inwestycja będzie bowiem oddziaływała (choćby w dozwolony sposób) na jego nieruchomość. Organ skonstatował, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dodał, że Pozwolenie na budowę udzielane jest wówczas, gdy spełnione są wszystkie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, a nie wówczas gdy na inwestycję zgodzą się sąsiedzi znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Niemniej mają oni prawo w postępowaniu administracyjnym uczestniczyć, po to właśnie, aby brać udział w wyjaśnieniu, czy konkretne zamierzenie budowlane zostało zaprojektowane w sposób określony w przepisach, w tym technicznobudowlanych. Zdaniem organ, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy dlatego, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Zatem organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie treści art. 146 kpa, i od wyników tego etapu postępowania wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 czy na podstawie art. 151 § 2 kpa. Powyższe uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania uczestnictwa w obu instancjach postępowania administracyjnego. Organ dodał również, że uważa za błędne działanie organu I instancji polegające na umorzeniu wszczętego wcześniej postępowania. Bowiem, skoro Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie wznowieniowe i przeprowadził analizę w kontekście braku zaistnienia przesłanki wznowieniowej to winien odmówić uchylenia własnej decyzji. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący, będący inwestorem, podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. i 151 § 1 p.p.s.a. (właściwie – k.p.a) poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że wszczęte przez organ postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną może zostać zakończone wyłącznie poprzez wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, bądź decyzji uwzględniającej wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot niebędący stroną, a zatem postępowanie wszczęte zostało niezasadnie i istniały podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, 2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: P.b.), poprzez błędne ich zastosowanie i nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji poprzez objęcie tym obszarem działki Wnioskodawcy, względem której zamierzona inwestycja nie powoduje ograniczeń w zabudowie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania zakończonego prawomocną decyzją i błędne przyznanie Wnioskodawcy legitymacji do żądania wznowienia postępowania, 3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, o przyprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Analizy zacienienia sporządzonej przez mgr inż. arch. Ł. P. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący nie zgodził się z organem II instancji, że prawidłowym rozstrzygnięciem powinna być odmowa uchylenia własnej decyzji. W ocenie skarżącego nie budzi wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot do tego nieuprawniony. Doszło do wszczęcia postępowania wznowieniowego, mimo, że Wnioskodawca pozbawiony był legitymacji do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji zasadnie postąpił organ I instancji, umarzając postępowanie jako w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Decyzja organu I instancji była zatem zasadna, a organ II instancji błędnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, że wprowadzona w nowelizacji P.b. zmiana definicji obszaru oddziaływania obiektu miała na celu jej zawężenie i ograniczenie ilości stron postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyłącznie wtedy, kiedy inwestycja powoduje ograniczenia w jej zabudowie. Ograniczenia w zagospodarowaniu działki nie powodują już jej objęcia obszarem oddziaływania. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zdaniem skarżącego sam fakt zacienienia sąsiedniej działki jest bowiem nieistotny z punktu widzenia wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji - chyba, że zacienienie ze względu na przepisy szczególne wprowadza ograniczenia co do możliwości zabudowy nieruchomości należącej do Wnioskodawcy. Jak wynika natomiast z ustaleń poczynionych przez Organ I instancji, taka okoliczność nie zachodzi. Organ II instancji nie wskazał również, na czym polegają rzekome ograniczenia w zabudowie działki Wnioskodawcy, ograniczając się do stwierdzenia, że sam fakt oddziaływania przez zacienienie prowadzi do wniosku, że Wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania. Pogląd ten jest błędny, w szczególności uwzględniając obecne brzmienie przepisu art. 3 pkt 20 P.b., które uzależnia położenie obszaru oddziaływania od istnienia konkretnych, wynikających z przepisów prawa, ograniczeń co do zabudowy. Skarżący dodał, że nawet gdyby w ocenie Sądu decyzja Organu I instancji była wadliwa, bowiem wszczęte postępowanie wznowieniowe powinno zostać zakończone wydaniem jednej z decyzji wskazanych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a., to, że wadliwa wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji. W piśmie z 3 sierpnia 2023 r. organ wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Jak stanowi art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W świetle powyższego, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uzasadnionego zarzucenia organowi II instancji naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, organ II instancji sformułował wobec rozstrzygnięcia organu I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ odwoławczy trafnie wskazał na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dalej organ II instancji skoncentrował się na określeniu obszaru oddziaływania obiektu w niniejszej sprawie. Warto zauważyć, że w projekcie budowlanym (k. 12-13) sam inwestor brał pod uwagę kwestię nasłoneczniania projektowanych budynków na działkach sąsiednich. W ocenie inwestora projektowany budynek nie spowoduje ograniczeń na działce sąsiedniej, lecz okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że projektowana inwestycja ogólnie może oddziaływać na działkę wnioskodawcy. Podobnie w odniesieniu do przedłożonej przez skarżącego za sprzeciwem analizy zacieniania należy zwrócić uwagę, że w istocie potwierdza ona stanowisko organu II instancji. W przedłożonym dokumencie bowiem wprost wskazano, że "budynek projektowany na dz. nr [...] zacienia fragmenty sąsiedniej dz. nr [...], ale nie powoduje wykluczenia tej działki w zakresie lokalizacji nowej zabudowy". Jak przyjmuje się w orzecznictwie, właściciel nieruchomości sąsiadującej z budynkiem, który przez swe gabaryty może oddziaływać na nią przez ich zacienianie, ma prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy i ewentualnie wnosić swoje uwagi czy zastrzeżenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Op 201/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 listopada 2012 r. sygn. II SA/Bk 497/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2016 r., sygn. II OSK 1811/14). W tym miejscu należy zauważyć, że organ I instancji nie wskazał, że działka wnioskodawcy nie będzie zacieniana, lecz oparł swoje stanowisko na okoliczności, że na działce wnioskodawcy nie ma zabudowy, stąd nie może ona być zacieniana lub przesłaniana. Sąd podziela jednak stanowisko organu II instancji, że w kontekście obszaru oddziaływania przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – które były przecież przedmiotem analizy również projektanta – są przepisami odrębnymi, które wprowadzają związane z projektowanym obiektem na działce inwestora ograniczenia w zabudowie terenu należącego do wnioskodawcy, przy czym ograniczenia te odnoszą się także do możliwej zabudowy, a nie jedynie zabudowy istniejącej. Organ II instancji – w zgodzie z art. 138 § 2 K.p.a. – wyjaśnił, że przez naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania naruszona została przewidziana w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (s. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tym samym, z charakteru tego naruszenia wynika, że nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania przed organem I instancji za pomocą instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 K.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do pozbawienia praw stron do dwuinstancyjności postępowania. Zasadnie zatem organ II instancji przyjął, że w postępowaniu odwoławczym wskazana wada nie może być konwalidowana (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 września 2014 r. sygn. II SA/Gd 462/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 321/19). Organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu zawarł również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (s. 9). W odniesieniu do kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydania decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego albo o odmowie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu należy zauważyć, że kwestia ta nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji, bowiem oba wskazane rozstrzygnięcia sprowadzają się w istocie do odmownego rozpoznania wniosku wnioskodawcy, zaś przede wszystkim zagadnienie interpretacji art. 149 § 3 i 151 § 1 K.p.a. nie stanowiło wyłącznej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., wobec stwierdzenia przez organ II instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd oddalił sprzeciw, jako niezasadny, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.