II OSK 2030/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 986/18 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie niezgodności sieci ciepłowniczej z warunkami technicznymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 986/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U.2018 poz. 1302 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") oddalił sprzeciw [...]Sp. z o.o. w K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r., umarzającą postępowanie w sprawie niezgodności z warunkami technicznymi sieci cieplnej [...] Sp. z o.o. w budynku przy ul. [...] w K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2018 r. i w konsekwencji jego oddalenie, podczas gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10.08.2018 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - tym samym nie doszło do spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniających możliwość wydana decyzji kasatoryjnej przez organ li instancji; b) art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz z w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci pisma Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...].11.2017 r. oraz dokumentacji technicznej przedłożonej przez Skarżącego oraz błędne przyjęcie, że przedmiotem postępowania przed organem I instancji winna być instalacja ciepłownicza, nie zaś sieć ciepłownicza (odcinek sieci - przyłącze) przebiegające przez pomieszczenie piwniczne budynku znajdującym się obecnie przy ul. [...] w K.; c) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego (w przypadku istnienia wątpliwości organu II instancji) bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; d) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania uniemożliwia stwierdzenie jego przedmiotu, podczas gdy z okoliczności znanych i niekwestionowanych przez strony postępowania, jak i przez organ I instancji, przedmiotem postępowania była sieć ciepłownicza (odcinek sieci - przyłącze) przebiegające przez pomieszczenie piwniczne budynku znajdującym się obecnie przy ul. [...] w K.; e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób sprzeczny z wymogami w/w przepisu oraz brak wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyczyn, dla których zdaniem Sądu organ II instancji nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego (w przypadku istnienia wątpliwości w odniesieniu do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie); 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 9 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne w zw. z § 2 pkt 7, 8, 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych z dnia 15 stycznia 2007 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 92) oraz w zw. z art. 3 pkt 5) Pe poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłową interpretację pojęć zastosowanych w Rozporządzeniu w konsekwencji niewłaściwe oraz przyjęcie, że "instalacja" ciepłownicza może służyć do dystrybucji ciepła, podczas gdy połączone ze sobą urządzenia lub instalacje, służące do przesyłania i dystrybucji ciepła ze źródeł ciepła do węzłów cieplnych definiowane są jako sieć ciepłownicza; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek zgodnie z art. 64e p.p.s.a. ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – sądy administracyjne przyjmują w orzecznictwie, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie w postępowaniu wywołanym sprzeciwem i skargą kasacyjną bierze udział tylko skarżąca Spółka [...]oraz organ odwoławczy, podczas gdy status strony ma także Spółka [...], której odwołanie uwzględnione zostało zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby zakres orzekania miałby jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów niezasadny okazał się zarzut z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 kpa). Przypomnieć trzeba, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Tylko bowiem umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawę do podjęcia decyzji kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną wykazał zaistnienia przesłanek unormowanych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki akceptując kontrolowaną decyzję zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że organ odwoławczy wykazał konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji oraz wskazał konkretne okoliczności faktyczne, których ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć należy, że organ powiatowy umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe stwierdzając, że sieć cieplna, co do której przeprowadzono czynności wyjaśniające, nie narusza właściwych warunków technicznych. Natomiast organ odwoławczy dostrzegł potrzebę rozróżnienia w niniejszej sprawie sieci ciepłowniczej, przyłączy oraz instalacji ciepłowniczej zrealizowanej w oznaczonym budynku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie zaznaczył, że precyzyjne ustalenie przedmiotu postępowania oraz ustalenie daty budowy danego obiektu jest niezbędne dla weryfikacji jego legalności, w tym określenia warunków technicznych mających zastosowanie w sprawie. W szczególności organ odwoławczy wyjaśnił dokładnie, że w zależności od czasu realizacji poszczególnych obiektów zastosowanie znajdą różne regulacje Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Organ odwoławczy przedstawił ponadto okoliczności warunkujące wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Przedstawiony szeroki zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu, niewątpliwie stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 17.10.2017 r., II OSK 263/16, LEX nr 2399108). W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie organu odwoławczego, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jednocześnie prawidłowa była też ocena, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Trafna była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 kpa. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne sformułowane w punktach 1 a) b) c) d) petitum skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutowi dotyczącemu art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wymienionego przepisu. W szczególności Sąd Wojewódzki odniósł się do przyczyn, z powodu których organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu gdyż organ takich kosztów nie wykazał. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.