II OSK 7/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 413/22 w sprawie ze sprzeciwu [...]Sp. z o.o. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie warunków zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną; 2) prostuje oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w oznaczeniu przedmiotu sprawy w ten sposób, że zamiast "ustalenia warunków zabudowy" wpisuje "odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie warunków zabudowy". Zaskarżonym wyrokiem z 14 września 2022 r. II SA/Ke 413/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...]uchylającej - po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w K. - decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z [...] stycznia 2022 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. z [...] lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0MW wraz z infrastrukturą techniczną - i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w K., zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego: 1) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. za przepis prawa materialnego stanowiący źródło interesu prawnego [...] Sp. z o.o. w K. (dalej: [...]) w rozumieniu art. 28 k.p.a., co doprowadziło do niezasadnej w świetle okoliczności sprawy oceny, że kwestia interesu prawnego ww. spółki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie została przeanalizowana przez organ I instancji, podczas gdy art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi samodzielnej podstawy materialnoprawnej do wywodzenia interesu prawnego; 2) art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2011 nr 163 poz. 981) (dalej: p.g.i.g.) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że lokalizacja inwestycji na terenie górniczym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.i.g. uzasadnia badanie interesu prawnego [...] w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, i tym samym przyjęciu, że w powyższym zakresie organ I instancji nie dokonał wyczerpujących ustaleń, podczas gdy lokalizacja inwestycji na terenie górniczym była, w świetle okoliczności sprawy, irrelewantna dla interesu prawnego [...] w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji; 3) art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzgodnienie organu nadzoru górniczego określa wiążące ograniczenia co do odległości inwestycji od granic eksploatowanego złoża, i w konsekwencji przyjęciu, że treść uzgodnienia ma znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy przedmiotem uzgodnienia wydawanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. jest jedynie potwierdzenie stanu faktycznego dotyczącego lokalizacji inwestycji i wskazanie obowiązku uwzględnienia tego stanu na etapie przygotowania projektu budowlanego, natomiast zawarte w uzgodnieniu uwarunkowania geologiczno-górnicze nie mają znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez niezasadne oddalenie sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] lipca 2022 r. na skutek błędnej weryfikacji przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek wydania przez SKO decyzji uchylającej decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z [...]stycznia 2022 r. oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a to przyjęcie, że kwestia kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie została wyjaśniona przez organ I instancji, podczas gdy zagadnienie to w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zostało rozstrzygnięte w sposób należyty i wyczerpujący, a zatem nie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie sprzeciwu skarżącej, jego uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO, zaś w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I istancji, a także o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez skarżącą kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2a oraz 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Na gruncie tej sprawy nie doszło do zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął, iż kwestia posiadania przez [...] przymiotu strony została trafnie uznana w zaskarżonej decyzji SKO za niewyjaśnioną, co zdaniem Sądu uzasadniało wydanie przez ten organ decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza podstaw kasacyjnych dowodzi, że wszystkie one zasadzają się na przypisaniu Sądowi I instancji błędnego stanowiska zawierającego się w uznaniu przez ten Sąd, że przepisy art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.o.z.p., art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.i.g. oraz art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. – wszystkie w związku z art. 28 k.p.a., mogą stanowić źródło interesu prawnego [...]Sp. z o.o. w K. w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. z [...] lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd I instancji miałby zatem przesądzić o interesie prawnym [...] do domagania się wznowienia postępowania, mimo że ten podmiot nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji, gdyż stosownie do art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). W związku z tym wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r. II OSK 3076/20; z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; 30 września 2020 r., II OSK 1984/20; 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19; z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19; 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18.). Przyjmowany w orzecznictwie sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w piśmiennictwie (P. D., Ograniczenia sądowej kontroli w sprawach zainicjowanych sprzeciwem. Glosa do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, OSP 2019/4, poz. 42). Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż jest oparta na podstawie, której uwzględnienie sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej, która w świetle przyjętej wykładni przepisów prawa jest niedopuszczalna, jako godząca w prawa podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji. Podgląd taki, wyrażony przez NSA m.in. w wyroku z 16 grudnia 2020 r. II OSK 3076/20, wydanym również w sprawie w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela uznając, że w jej okolicznościach faktyczno-prawnych także znajduje on zastosowanie. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Zawarte w pkt 2 sentencji niniejszego wyroku postanowienie o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w wyroku Sąd I instancji zostało wydane na podstawie art. 156 §3 w zw. z § 1 p.p.s.a. z uwagi na błędnie określony przez Sąd I instancji przedmiot postępowania.