II OSK 2690/19

Dnia 1 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 200/19 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu J. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków dotyczących robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje komparycję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słów: "[...] grudnia 2019 r." wpisuje słowa: "[...] grudnia 2018 r." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 200/19, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw J. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2018 r. o odstąpieniu od nałożenia na skarżącego obowiązków wymienionych w art. 51 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu na hotel, oraz przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] października 2018 r. odstąpił od nałożenia na skarżącego obowiązków wynikających z art. 51 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu na hotel. Zdaniem organu, pomimo wykonania w lokalu nr [...], który znajduje się na III i IV piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, robót budowlanych polegających na postawieniu ścian i wstawieniu dodatkowych drzwi, wydzieleniu na III piętrze z dużego pokoju małego korytarza i czterech osobnych pokoi, dostawieniu ściany pomiędzy aneksem kuchennym a pokojem, podzieleniu każdego z trzech pokoi na IV piętrze na dwa odrębne pokoje oraz wyodrębnieniu na poddaszu przedsionka i dwóch pokoi, stwierdzono, że były to jedynie zmiany aranżacyjne, mające charakter kosmetyczny, polegający na wykonaniu za pomocą ścianek działowych z płyt gipsowo - kartonowych podziału mieszkania, bez negatywnego wpływu na konstrukcję budynku. Organ nadzoru budowanego swoje twierdzenia oparł na przesłanym przez skarżącego dokumencie pn. "Ocena techniczna robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.", z którego wynikało, że lokal jest użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem jako lokal mieszkalny i nie zmieniła się jego funkcja użytkowa lub obciążenie użytkowe, że wydzielone pokoje są pomieszczeniami mieszkalnymi i spełniają wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką techniczną. Twierdząc, że lokal nadal jest użytkowany jako lokal mieszkalny, organ administracji nie uznał go za hostel lub hotel. Odwołanie od decyzji wniosła Spółdzielnia [...] "[...]" w W. W odwołaniu wskazała, że w aktach sprawy administracyjnej brak jest planu mieszkania po przebudowie. Wyjaśniła, że zarząd spółdzielni zgłosił w dniu 13 września 2018 r. do protokołu zastrzeżenia dotyczące braku informacji o zmianach w zakresie instalacji c.o. w kuchni i łazienkach, ewentualnych podłączeń do pionów kanalizacyjnych i wodnych, prawidłowości działania wentylacji, przy czym zastrzeżenia te nie zostały rozważone w decyzji organu pierwszej instancji. Spółdzielnia podniosła również, że w lokalu nr [...] na IV piętrze, w wyniku podziału łazienki powstały dwie osobne łazienki, z których jedna nie posiada wentylacji. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2018 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2018 r. i przekazał sprawę temu organowi administracji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że postawienie wewnątrz budynku lekkiej ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej lub usunięcie nie może być zakwalifikowane jako budowa albo przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego. Zdaniem organu, czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego), ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 Prawa budowlanego). Odnosząc się natomiast do kwestii zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, za kluczowe organ odwoławczy uznał ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu i porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Organ administracji wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy inwestor zmienił sposób użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], czy też mieszkanie użytkowane jest zgodnie z przeznaczeniem, a więc na cele mieszkalne. Uznał, że skoro wydzielone pokoje są wynajmowane osobom obcym na różne okresy, to są użytkowane do okresowego pobytu ludzi, a więc w celu innym niż wynika to z jego przeznaczenia. Użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i prowadzenie w tych pomieszczeniach pełniących funkcję sypialną odrębnych gospodarstw domowych w zależności od ilości zamieszkujących w nich osób wskazuje, że ten lokal w istocie pełni funkcję zamieszkania zbiorowego. W tym kontekście stwierdził, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wpłynęła na zmianę wymagań stawianych obiektowi. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ ten nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zgodności obecnego sposobu użytkowania lokalu z przepisami zawartymi w dziale VI "Bezpieczeństwo pożarowe" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uznał również, że przedłożona dokumentacja nie zawiera stanowiska rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych w tym zakresie, że opinia techniczna przedstawiona przez skarżącego nie odnosi się do wyszczególnionych w protokole oględzin z 11 maja 2018 r. zmian na IV piętrze. Zdaniem organu odwoławczego, roboty budowlane polegające na wydzieleniu pomieszczenia higieniczno-sanitarnego (łazienki) mogą powodować konieczność wykonania prac związanych z zapewnieniem odpowiedniej wentylacji takiego pomieszczenia, wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej albo ewentualnej instalacji grzewczej. Roboty budowlane powodujące zmianę parametrów użytkowych i technicznych instalacji i urządzeń technicznych budynku organ uznał za zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego jako całości, przy czym stwierdził, że zakwalifikowanie tego rodzaju robót budowlanych jako przebudowy powinno zostać poprzedzone dokładnym zbadaniem zakresu wykonanych prac związanych z wykonaniem instalacji, a w razie konieczności uzupełnieniem opinii technicznej. W sprzeciwie od decyzji skarżący podniósł zasadniczo dwie kwestie. Po pierwsze, że organ odwoławczy naruszył art. 134 w zw. z art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania podmiotu, który nie jest stroną postępowania. Po drugie, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie zebrał materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie, naruszając w ten sposób przepisy postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zebrał materiał dowodowy w sposób wystarczający do zastosowania normy prawa materialnego i wydania decyzji. To zaś oznacza, że nie było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i brak było koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby zarazem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprzeciw Sąd pierwszej instancji wskazał na ograniczony zakres kontroli działalności organów administracji w sprawie wywołanej sprzeciwem, stwierdzając, że ogranicza się ona do oceny, czy został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. Następnie stwierdził, że powołany przepis nie został naruszony, przy czym podkreślił, iż istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz procedura związana z legalnym dokonaniem zmian sposobu użytkowania określona w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Skoro, jak uznał organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że pokoje powstałe w spornym lokalu są wynajmowane licznym osobom na różne okresy, istniejąca łazienka została zaś podzielona na dwie odrębne, to istnieje uzasadnione podejrzenie, że omawiany lokal pełni funkcję zamieszkania zbiorowego. Zaznaczono przy tym, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagająca uzyskania pozwolenia właściwego organu, może polegać nie tylko na przeznaczeniu tego obiektu do innego rodzaju użytkowania niż dotychczas, ale także na zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania jeśli w efekcie powyższe doprowadzi do zaistnienia skutków określonych w art. 71 Prawa budowlanego. Ocena powinna być, co do zasady, dokonana poprzez porównanie sposobu użytkowania wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd, w ocenie Sądu, prawidłowo organ odwoławczy uznał za niezbędne zbadanie zaistniałej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie intensyfikacji korzystania z tego lokalu z punktu widzenia jak te zmiany wpływają na warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska i inne. Sąd uznał za zasadne także wskazanie na potrzebę dokonania ustaleń w kwestii ewentualnej zmiany parametrów istniejących w lokalu instalacji oraz urządzeń technicznych. Odnosząc się do zarzutu, według którego Spółdzielnia [...] "[...]" w W. nie była stroną postępowania, Sąd wyjaśnił, że Spółdzielnia jest właścicielem budynku, w którym położony jest lokal nr [...], którego dotyczy sprawa. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi własność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele nie byli członkami spółdzielni. Wskazany w aktach administracyjnych sprawy zakres i charakter wykonanych prac wskazuje, zdaniem Sądu, że mogą one potencjalnie wpłynąć na części wspólne oraz instalacje istniejące w budynku, jak również dotychczasowy sposób korzystania z nich, co przesądza o istnieniu interesu prawnego Spółdzielni do bycia stroną w rozpoznawanej sprawie. Pozostałe argumenty sprzeciwu skoncentrowane na twierdzeniu, że lokal nr [...] nadal jest użytkowany na cele mieszkalne, że nie stał się ani hostelem ani innym obiektem zamieszkania zbiorowego, Sąd uznał za polemikę ze stanowiskiem organu administracji, bez wpływu na ocenę dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 poprzez "nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości w wyniku przyjęcia, że organ drugiej instancji prawidłowo wydał decyzję uchylającą decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji w sposób wystarczający do zastosowania normy prawa materialnego i wydania decyzji, wyjaśniając zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a tym samym nie zaszły okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. (decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i brak koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby zarazem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie), a wobec tego organ drugiej instancji miał obowiązek wydać decyzję co do istoty sprawy", - art. 138 § 2 w zw. z art. 134 w zw. z art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ drugiej instancji prawidłowo wydał decyzję uchylającą decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy takie rozstrzygnięcie zostało podjęte w wyniku rozpatrzenia odwołania podmiotu, który nie jest stroną postępowania. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i rozpoznania sprawy co do jej istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 134 w zw. z art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., to w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarżący tę podstawę kasacyjną błędnie sformułował, gdyż wskazanego naruszenia przepisów k.p.a. nie powiązał z przepisami p.p.s.a., chociażby z art. 151a § 1 lub 2 p.p.s.a. Mając jednak na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, i jej moc wiążącą wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., przyjąć należy, iż wadliwość ta nie stoi na przeszkodzie rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach wskazanych w niej naruszeń przepisów k.p.a. NSA, po przeprowadzeniu analizy skargi kasacyjnej stwierdza, że zarzucane Sądowi pierwszej instancji uchybienia sprowadzają się do tego, że Sąd ten nie uwzględnił sprzeciwu błędnie uznając, że organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 134 w zw. z art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Zdaniem NSA zarzut ten nie ma jednakże usprawiedliwionych podstaw, gdyż skarżący zarzut ten powiązał z twierdzeniem, że Spółdzielnia [...] "[...]" w W. nie mogła być stroną postępowania administracyjnego, a tym samym skutecznie wnieść odwołania. Rozpoznanie tego zarzutu w sprawie ze sprzeciwu na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a jest niedopuszczalne. Zarzut ten dotyczy bowiem bezpośrednio uprawnień Spółdzielni [...] "[...]" w W., która z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie uczestniczy i nie może uczestniczyć w rozpoznawanej sprawie. Nie jest zasadna również podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. Istota zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] października 2018 r. odstąpił od nałożenia na skarżącego obowiązków wynikających z art. 51 Prawa budowlanego, gdyż doszedł do przekonania, że wykonane w lokalu mieszkalnym nr [...] roboty budowlane nie doprowadziły do zmiany sposobu jego użytkowania. Z kolei decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018 r. zasadza się na tym, że zakres i charakter wykonanych w spornym lokalu prac wskazuje, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal pełniący funkcję zamieszkania zbiorowego, która to zmiana wpłynęła na zmianę wymagań stawianych obiektowi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, wymagań zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Powyższe wymaga ustalenia zgodności obecnego sposobu użytkowania lokalu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, m.in. zawartymi w dziale VI "Bezpieczeństwo pożarowe". Tymczasem organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, czym naruszył przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od tych ustaleń zależał będzie bowiem zakres obowiązków nałożonych na skarżącego związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tych okolicznościach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uwzględniając powyższe NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił, przy czym stosownie do art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Ponadto, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., NSA sprostował oczywistą omyłkę w wyroku Sądu pierwszej instancji dotyczącą daty wydania zaskarżonej decyzji.