II OSK 2703/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1264/21 w sprawie ze skargi E. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 513/21 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "organ odwoławczy" lub "MWINB", z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 513/21, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., zmienioną następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnioną Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) dalej: "konwencja", poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie prawa skarżącej, kobiety starszej i schorowanej, do życia prywatnego i mieszkania; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania prawidłowej podstawy prawnej oraz faktycznej zaskarżonego orzeczenia a w konsekwencji tego zaniechanie sporządzenia uzasadnienia w zakresie głównych zarzutów zawartych w skardze, tj. poprzez jednozdaniowe odniesienie się do sześciu zarzutów; b. art. 145 § 1 pkt 1 lic. c P.p.s.a. w zw. z art. 10, 75, 77 i 80 K.p.a. polegające na dokonaniu przez Sąd Administracyjny nieprawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w szczególności w zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, zaniechaniu zebrania oraz prawidłowego rozważenia ujawnionych w toku postępowania okoliczności, faktów oraz dowodów i w konsekwencji tego odmowie uchylenia decyzji wydanej w toku postępowania, którego prowadzenie uchybiało podstawowym zasadom prawa administracyjnego; c. art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na ograniczeniu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi jedynie w granicach podniesionych zarzutów - i już to czyniąc niezwykle pobieżnie, przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania kontroli orzeczenia w zakresie wszechstronnej wykładni oraz subsumpcji norm prawa materialnego oraz ewentualnych innych uchybień procesowych, niewskazanych bezpośrednio w treści skargi; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (oraz poprzedzających go decyzji obu instancji) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu postępowania na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z ustawą oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Nie są zasadne zarzuty procesowe. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi więc szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia tak określone wymagania. Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją szczegółowo wyjaśnił. Ustalił, że roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową opisanego budynku mieszkalnego zakończone zostały po dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. tj. po dniu 1 stycznia 1995 r., zatem zastosowanie znajdzie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania). Następnie wskazał na przepisy art. 48 ust. 1-3 tej ustawy. Uznał, że wdrożenie trybu z art. 48 Prawa budowlanego było zasadne z uwagi na zrealizowanie rozbudowy i nadbudowy budynku w warunkach samowoli budowlanej. Nawiązując do wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 726/19, określił wynikający z tego orzeczenia zakres związania, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. Podkreślił, że w uzasadnieniu tego wyroku nie zakwestionowano zastosowania norm procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji zastosowania norm materialnych w zakresie nadbudowy i rozbudowy oraz zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że przyczyną uchylenia postanowień, poprzednio wydanym wyrokiem, była konieczność odrębnego rozpatrzenia sprawy w zakresie zbiornika na nieczystości ciekłe, w odniesieniu do którego nie było podstaw do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Niezależnie od związania oceną prawną, Sąd pierwszej instancji, opierając się na aktach sprawy, ustalił okoliczności związane z wykonaniem robót budowlanych będących przedmiotem niniejszej sprawy. Zaaprobował ustalenie, według którego, budynek, został rozbudowany o dodatkowe pomieszczenia, tj. kotłownię i wc. Ponadto, budynek ten został nadbudowany poprzez podniesienie ścianki kolankowej o ok. 40 cm. Wykonana została także lukarna od strony południowej wraz z płytą balkonową wspartą na dwóch słupach. Nadbudowana część od strony północno-wschodniej wsparta jest na słupie i stanowi podcień w poziomie parteru budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że zakres robót potwierdzają wyjaśnienia skarżącej składane w dniach 30 maja 2014 r. oraz 26 marca 2018 r., a także czynności kontrolne przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości w dniu 10 stycznia 2013 r. oraz w dniu 9 maja 2018 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zakres prac nie odpowiada pojęciu remontu oraz przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie ze wskazanymi przepisami, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, natomiast przebudowa definiowana jest jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Tymczasem, przedstawiony wyżej zakres robót, prowadzi, zdaniem Sądu pierwszej instancji, do wniosku, że w ich wyniku uległy zmianie charakterystyczne parametry użytkowe i techniczne obiektu, co wyklucza możliwość zakwalifikowania robót inwestycyjnych jako przebudowy. Dobudowanie dodatkowego pomieszczenia oraz kondygnacji, przekracza także zakres remontu. Organy zasadnie przyjęły, że roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową opisanego budynku mieszkalnego zakończone zostały po dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. tj. po dniu 1 stycznia 1995 r., zatem zastosowanie znajdzie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowość zastosowanych przepisów, znajduje potwierdzenie w wyjaśnieniach skarżącej, szczegółowo przytoczonych w uzasadnieniu organu, z których wynika, że przebudowa i rozbudowa budynku, miała miejsce w 2008 r. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Uznał, że rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnotować można, że Sąd pierwszej instancji dokonał analizy wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia posługując się nieprawidłową podstawą prawną. Zastosowanie przepisów art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego, art. 49b ust. 1 i nast. a także art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy, powinno uwzględniać zastrzeżenie, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oceniać należy według stanu prawnego z daty wykonania robót. Jest bowiem niewątpliwe, że w świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia" lub "wymaganego zgłoszenia", to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 665/19). Wskazane uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, jak powyżej odnotowano, że wykonana w 2008 r. rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec takiej treści zasadniczych motywów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie jest zasadny zarzut zbyt lakonicznego, jednozdaniowego odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze. Niezależnie zaś od odniesienia się pośrednio, poprzez podanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, odnotować należy nawiązanie do treści skargi w trzech fragmentach tego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji w części faktycznej uzasadnienia przedstawił treść tych zarzutów oraz obszernie omówił uzasadnienie zarzutów. Następnie w rozważaniach prawnych stwierdził, że nie doszło do naruszenia szczegółowo wymienionych przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, wskazanych w skardze. Na zakończenie rozważań ponownie wskazał, że "biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego". Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że zarzut nie odniesienia się do zarzutów skargi jest bezpodstawny. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10, 75, 77 i 80 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby organy naruszyły art. 10 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania. To zaś, że postępowanie zostało przeprowadzone sprawnie, w myśl art. 35 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy istotne okoliczności sprawy zostały przesądzone wiążącym stanowiskiem zajętym w poprzednim wyroku, nie oznacza, że skarżąca została pozbawiona możności obrony swych praw. Nadto, oceniając możliwości działań procesowych skarżącej należy uwzględnić okres trwania poprzedniego postępowania administracyjnego. Skonstatować również trzeba, że skarżąca nie skonkretyzowała istotnych okoliczności, których ze szkodą dla niej nie ustalono. Nie wskazała także dowodów, które należało co do istotnych okoliczności przeprowadzić. Oznacza to, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi jedynie w granicach podniesionych zarzutów. Jak wynika z poprzedzających uwag, odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Wbrew zarzutowi, nie ograniczył się do zarzutów skargi. Podkreślić można chociażby obszerne przedstawienie zakresu związania wynikającego z poprzedniego wyroku i dyspozycji art. 153 P.p.s.a., czy też omówienie procesowych i materialnych aspektów usunięcia skutków samowoli, wynikających z art. 48 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Również w odniesieniu do omawianego zarzutu konieczne jest odnotowanie niewskazania w skardze kasacyjnej konkretnych okoliczności, które jako istotne powinny być, a nie zostały przez Sąd rozważone w ramach rozpoznania skargi. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie prawa skarżącej, kobiety starszej i schorowanej, do życia prywatnego i mieszkania. Przedmiotem sprawy jest postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Po wejściu w życie tych przepisów, z dniem 11 lipca 2003 r., nakaz rozbiórki nie jest jedynym sposobem usunięcia skutków samowoli budowlanej. Poprzedzają go czynności zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżone postanowienie jest aktem wydanym w trybie legalizacyjnym. Nie wynika z niego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego stanowiącego mieszkanie skarżącej. Niezależnie od tego podkreślić należy, że przedmiotem postępowania nie jest budynek mieszkalny skarżącej, ale jego część nadbudowana i rozbudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.