II OSK 2704/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rady M. o wykładnię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2704/18 w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3192/17 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady M. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odmówić dokonania wykładni wyroku. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2704/18 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3192/17 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt 1 uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku, w którym oddalono skargę w pozostałej części, i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałej części, a w pkt 2 zasądził od [...] na rzecz Wojewody M. kwotę 240,00 tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. Rada [...] (dalej jako wnioskodawca lub organ) na podstawie art. 158 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wniosła o dokonanie wykładni uzasadnienia powyższego wyroku NSA z 22 czerwca 2021 r. odnośnie treści ze strony 39 w kwestii: 1. Czy, cytując wskazane wyżej uzasadnienie, "uchwalając ponownie miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy uwzględniając w planie warunki zawarte w decyzjach zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne" powinna uczynić to powtarzając całą procedurę sporządzania planu, czy też powtarzając ją w niezbędnym zakresie, a jeśli tak, to czy w aspekcie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dotyczy on wyłącznie etapu uzgodnień tych decyzji na obszarach, gdzie brak było zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zaś na obszarach, gdzie zgód takich udzielono, dotyczy jedynie uzupełnienia treści planu o warunki wskazane w tych decyzjach; 2. Czy procedowanie w przedmiocie ponownego uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno dotyczyć ram przestrzennych i stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia uchwały inicjującej, skoro zgodnie ze wskazanym wyżej uzasadnieniem wyroku, Rada Gminy ma uwzględnić w planie warunki zawarte w decyzjach zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ stwierdził, że ma wątpliwości co do sposobu wykonania wskazań w pkt 1 i 2. W uzasadnieniu wniosku Rada Miasta wskazuje, że wątpliwości jej budzi wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny sposób wykonania wyroku w zakresie ram prawnych uwzględniania w ponownym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunków zawartych w decyzjach zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Rada Miasta przytacza fragment uzasadnienia przedmiotowego wyroku ze str. 39, gdzie NSA wskazał: "Uchwalając ponownie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy powinna uwzględnić w planie warunki zawarte w decyzjach zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jednakże z jednym istotnym zastrzeżeniem. Analiza znajdujących się w aktach sprawy treści tych decyzji pozwała stwierdzić, że w części z nich warunki zgody określone zostały w osnowie decyzji zaś w niektórych z nich warunki te zawarte zostały w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednoznacznie stwierdzić, że Rada Gminy przy opracowywaniu miejscowego planu będzie związana tylko tymi warunkami, które zostały wymienione w osnowie decyzji nie zaś warunkami wymienionymi w uzasadnieniu decyzji. To osnowa decyzji administracyjnej służy wskazywaniu praw lub obowiązków z niej wynikających. Uzasadnienie decyzji służy zaś jedynie wskazaniu argumentów mających przemawiać za wydaniem zawartego w osnowie decyzji rozstrzygnięcia." Wątpliwości Rady Miasta dotyczą kwestii, czy "uchwalając ponownie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy uwzględniając w planie warunki zawarte w decyzjach zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne" powinna uczynić to powtarzając całą procedurę sporządzania planu, czy też w niezbędnym zakresie, a jeśli tak, to czy dotyczy on wyłącznie etapu uzgodnień decyzji zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne lub wniosków o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Rada Miasta odwołując się do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozumienia w doktrynie prawa zawartego w tym przepisie sformułowania "ponowienie czynności jedynie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności projektu z przepisami prawa" zauważa, że w przypadku, gdy "zgoda (przyp. na zmianę przeznaczenia gruntów objętych projektem planu) zostanie wydana na zmianę przeznaczenia jedynie części gruntów objętych projektem zmiany planu, spowoduje to w zasadzie konieczność powtórzenia w całej rozciągłości opinii i uzgodnień. Tak więc wielokrotnie zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stanowi swoisty warunek podejmowania dalszych prac planistycznych i w konsekwencji organ sporządzający projekt występować będzie o nią przed wystąpieniem o opinie i uzgodnienia do uprawnionych organów (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021). Zatem w aspekcie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne organ zobligowany byłby do powtórzenia całej procedury z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), (dalej: "upzp") na obszarach gdzie brak było zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei na obszarach, gdzie zgód takich udzielono, idąc za wyżej przytoczonym wskazaniem Sądu, należałoby jedynie uzupełnić treść planu o warunki wskazane w tych decyzjach, dotyczące zakazów dokonywania podziałów działek, a także narzuconych normatywów nowo wydzielanych działek. Rada Miasta ma wątpliwości, czy prawidłowo rozumie sposób wykonania wyroku wskazany przez Sąd. Dalej Rada podniosła, że skoro ważności nie straciła uchwała inicjująca przedmiotowy plan miejscowy (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt. IV SA 1628/98), a zdaniem Sądu Rada Gminy ma uwzględnić w planie warunki zawarte w decyzjach zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, to dalsze procedowanie powinno dotyczyć ram przestrzennych i prawnych obowiązujących w dniu podjęcia uchwały inicjującej, tj. stanu prawnego z dnia podjęcia tej uchwały. Sposób wykonania wyroku także w tym zakresie budzi wątpliwości Rady Miasta. Nie wymaga wykładni konieczność wyznaczenia w miejscowym planie linii rozgraniczających tereny leśne od terenów nieleśnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wykładnię uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2704/18 nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 158 P.p.s.a. Sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. Zgodnie z ugruntowanym poglądem zarówno orzecznictwa jak i doktryny, konieczność dokonania wykładni konkretnego rozstrzygnięcia zachodzi wówczas, gdy jego treść jest sformułowana w sposób niejasny, a więc taki, który może budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu jego wykonania. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Z samej istoty wykładni wyroku wynika, że może ona dotyczyć jedynie tego, co zostało w nim zawarte" (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 419). Wykładnia orzeczenia nie może zmierzać do zmian merytorycznych polegających na reinterpretacji uzasadnienia czy jego poszerzenia o inne elementy istotne zdaniem wnioskodawcy (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. I OSK 502/13). Wykładnia orzeczenia powinna zatem zmierzać do usunięcia wątpliwości dotyczących treści rozstrzygnięcia, ale także skutków jakie orzeczenie to ma wywołać. Wykładnia orzeczenia nie może jednak prowadzić do nowego rozstrzygnięcia. Wniosek o wykładnię nie może ponadto zmierzać do wyjaśnienia zawartych w uzasadnieniu orzeczenia wyrażeń prawniczych i znaczenia słów, ani też do polemiki ze stanowiskiem sądu orzekającego w sprawie i wskazaniami co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wątpliwości co do uzasadnienia orzeczenia mogą być wyjaśnione w trybie art. 158 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do dokonania prawidłowej interpretacji sentencji orzeczenia. Uwzględnienie wniosku może nastąpić jedynie gdy istnieje rzeczywista wątpliwość co do istoty rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, a nie udzielania odpowiedzi na kreowane przez stronę pytania (tak postanowienie NSA z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OZ 1011/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba dokonania wykładni wyroku z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2704/18. Rozstrzygnięcie wskazane w sentencji wyroku jest jednoznaczne, jasne i nie budzi wątpliwości. NSA uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd wojewódzki uznał, że skarga w pozostałej części podlega oddaleniu. NSA nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem uznając, że niektóre zarzuty skargi podniesione przez Wojewodę są zasadne i powinny skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego także w pozostałej części poza już wskazaną w pkt 1 zaskarżonego wyroku. Tym samym wyrok NSA w połączeniu z wyrokiem WSA w Warszawie skutkować będzie stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały. Zdaniem NSA, rozpoznającego wniosek o wykładnię sentencja kwestionowanego wyroku nie może budzić wątpliwości. Zdaniem NSA również uzasadnienie wyroku nie powinno budzić wątpliwości odnośnie do tego jakie czynności i w jakim zakresie należy powtórzyć by doprowadzić przepisy planu do zgodności z prawem. W uzasadnieniu wyroku wskazano z jakich przyczyn doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla obszarów, dla których wydane zostały decyzje o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jednoznacznie wskazano, że należy w miejscowym planie uwzględnić wskazane w tych decyzjach warunki. Gmina była stroną, do której decyzje te były kierowane i nie zakwestionowała wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne pod określonymi warunkami. Skoro tak, to w konsekwencji powstał dla Gminy obowiązek uwzględnienia tych warunków w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest też, w odniesieniu do obszarów, gdzie wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu, plan należy uzupełnić o warunki wskazane w tych decyzjach, a w konsekwencji nie ma konieczności powtarzania w całości procedury planistycznej, a jedynie powtórzenia jej w niezbędnym zakresie. Dla tych obszarów, gdzie Gmina nie występowała o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu z leśnego na nieleśne, Gmina taką zgodę powinna uzyskać, jeśli nadal zamierza przeznaczyć te tereny w miejscowym planie na cele nieleśne. Jeśli Gmina zgodę taką uzyska, to także w tym przypadku procedura planistyczna powinna być powtórzona nie w całości, tylko w niezbędnym zakresie. Odnośnie do tego, jakich czynności należy dokonać w związku z uzyskaniem ww. decyzji stwierdzić należy, że Gmina powinna ustalić to samodzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować Gminy w tej kwestii. Procedura uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny jest określona ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – art. 7 tej ustawy – i wskazywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawartych w tym przepisie warunków uzyskania takiej zgody jest zbędne. Odnośnie do kwestii, czy procedowanie w przedmiocie ponownego uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno dotyczyć ram przestrzennych i stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia uchwały inicjującej stwierdzić należy, że oczywistym jest, że jeżeli intencją Gminy jest usunięcie uchybień wyeliminowanego miejscowego planu, to zasadne jest kontynuowanie rozpoczętej procedury planistycznej, a to może się to odbywać tylko w ramach przestrzennych określonych uchwałą o przystąpieniu do opracowywania miejscowego planu. Jeśli Gmina chciałaby zmienić ramy przestrzenne miejscowego planu, to musiałaby zainicjować nową procedurę planistyczną. Odnośnie do zachowania ram prawnych stwierdzić należy, że jeśli Gmina po wyeliminowaniu z obrotu prawnego kontynuuje rozpoczętą już procedurę planistyczną, to co do zasady stosuje przepisy właściwe dla tej procedury. Nie można oczywiście wykluczyć, że w trakcie trwania procedury planistycznej ustawodawca uchwali przepisy, które Gmina będzie zobowiązana stosować. Zagadnienia te powinny być rozstrzygane na bieżąco w toku procedury planistycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy nie ma konieczności powtarzania w całości procedury planistycznej tylko z tego powodu, że dla części gruntów leśnych objętych planem Gmina nie posiadała zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne i dopiero zamierza podjąć starania, by ją uzyskać. Nawet w przytoczonym przez Gminę fragmencie poglądu doktryny prawniczej nie wyrażono poglądu, że zawsze konieczne jest powtórzenie w całości procedury planistycznej, tylko użyto mniej stanowczego określenia "w zasadzie". Nie wykluczono tym samym, że mogą zaistnieć sytuacje, że powtarzanie procedury planistycznej w całości będzie zbędne. Nadto należy odróżniać sytuację, gdy Gmina występuje o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu o określonej powierzchni i dla części tej powierzchni uzyskuje zgodę, a dla pozostałej części jej nie uzyskuje, od sytuacji, gdy Gmina występuje o zgodę dla określonej powierzchni i zgodę taką uzyskuje, a dla innej powierzchni o zgodę taką w ogóle nie występuje uznając ją za zbędą. W niniejszej sprawie miała miejsce ta druga sytuacja. Gmina uznała, że nie było konieczności uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dla określonych działek, gdyż były one i tak zagospodarowane faktycznie w inny sposób niż leśny. Ze wskazanych wyżej przyczyn, wobec braku podstaw do dokonania wykładni wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 158 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.