II OSK 272/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 488/05 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 listopada 2005r,, po rozpoznaniu skargi B. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2005r.nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] lutego 2005 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia i rozważania prawne Sądu: Zaskarżoną decyzją nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. "w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania i stwierdzania chorób zawodowych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia 28 lutego 2005 r. nie stwierdzającą u B. D. choroby zawodowej pod postacią choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Organ odwoławczy podniósł, że podstawę decyzji stanowiły wyniki orzeczeń lekarskich o braku rozpoznania u B. D. choroby zawodowej, chociaż przez 33 lata wykonywała pracę w warunkach związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Badania specjalistyczne wykonano w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach orzeczniczych I i II stopnia. Pierwsze badanie przeprowadzone zostało w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi w dniu 24.09.2004 r., a badanie związane z odwołaniem B. D. wykonano w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi w dniu 31.01.2005 r. W wyniku badań obu placówek wydano orzeczenia stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Orzeczeniem pierwszym z dnia 24.09.2004 r. stwierdzono zaburzenia czynnościowe głosu o typie dysfonii hiperfunkcjonalnej, przewlekły nieżyt krtani oraz zmiany zapalne prawej zatoki szczękowej. Orzeczenie z dnia 31 stycznia 2005 r. po konsultacji laryngologicznej stwierdza przewlekły nieżyt krtani oraz obrzęk podśluzówkowy obu fałdów głosowych. Ocena wydolności głosowej krtani metodą videostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są przekrwione z zaznaczoną siatką naczyń i obrzękiem podśluzówkowym. W obu badaniach nie ustalono żadnej z chorób zawodowych w postaci: 1) guzków głosowych twardych, 2) wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, 3) niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe. Tylko te choroby zawodowe narządu głosu zawiera wykaz w poz. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. Sąd uznał zasadność skargi B. D., że orzeczenia lekarskie dwóch podmiotów uprawnionych do przeprowadzenia badań dotyczących chorób zawodowych wykazały dwa różne rodzaje schorzeń. W orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono przewlekły nieżyt krtani i zmiany zapalne zatoki szczękowej. Orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi ustalono przewlekły nieżyt krtani i obrzęk podśluzówkowy obu fałdów głosowych. W ocenie Sądu sprzeczność treści powyższych orzeczeń lekarskich nie pozwalała na wydanie negatywnej decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, bez wyjaśnienia dodatkowego od lekarza lub dodatkowej konsultacji celem uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd uznał, iż decyzję wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zachodziła konieczność powtórnych badań skarżącej, co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi zarzucając: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), 2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), polegające na błędnej wykładni przepisu § 2 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o zmianę wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zarzucił lakoniczność uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji bez dokonania analizy akt, pominięcie faktu, że badania lekarskie nie stwierdziły żadnej choroby zawodowej z wykazu art. 15 rozporządzenia wyżej wskazanego. Skoro sędziowie nie posiadają dostatecznej wiedzy lekarskiej nie powinni oceniać orzeczeń lekarskich jako sprzecznych ze sobą. Odstęp czasowy między badaniami był na tyle długi, iż mogły wystąpić różne jednostki chorobowe. Skarżący zarzucił brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, czego wymaga art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zamiast zastosowania art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na treści art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 p.p.s.a. dotyczące nieważności postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu Sąd przystąpił do rozpoznania skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Za chybione należy uznać podniesione w pkt 1 skargi zarzuty o naruszeniu przepisów postępowania art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. Autorka skargi, zmierzając do podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ograniczyła się do polemiki z uzasadnieniem wyroku Sądu pierwszej instancji, które chociaż krótkie rzeczowo przedstawia ocenę merytoryczną i uwagi Sądu orzekającego do decyzji Sąd ten wyraźnie podkreślił, że badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi miał na uwadze treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, jak i treść poz. 15 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia, który taksatywnie wylicza choroby zawodowe narządu głosu, spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że dowody zebrane w postępowaniu przed organami administracji nie są wystarczające do stanowczego orzekania, bowiem występują w nich wątpliwości, które powinny być wyjaśnione dodatkowo. Stanowisko to należało uznać za słuszne. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie naruszył przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ wskazał organowi, iż decyzję wydano z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 kpa, które stanowią podstawę prawną postępowania wyjaśniającego organów. Pkt 15 załącznika do rozporządzenia rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. dotyczącego chorób zawodowych (Dz. U. 02.132.1125) stanowi, że: "przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat to: a) guzki głosowe twarde; b) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych; c) niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fanacyjną i trwałą dysfonią. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że lekarz prowadzący pacjentkę B. D. zgłosił podejrzenie u niej choroby zawodowej w postaci przewlekłych zmian przerostowych krtani (guzków śpiewaczych oraz zmian przerostowych fałdów głosowych w związku z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy w czasie pracy zawodowej). Jak ustalił Sąd I instancji orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 24 września 2004 r. stwierdza zaburzenia czynnościowe głosu o typie dysfonii hyperfunkcjonalnej, przewlekły nieżyt krtani oraz zmiany zapalne prawej zatoki szczękowej. Drugie orzeczenie odwoławcze Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 31 stycznia 2005 r. stwierdza "przewlekły nieżyt krtani oraz obrzęk podśluzówkowy obu fałdów głosowych, bardziej po prawej stronie. Nie budzi wątpliwości ocena Sadu, iż orzeczenia te wydane w niedużym odstępie czasowym stwierdzają dwie różne choroby narządu głosu. W orzeczeniu odwoławczym nie ma żadnego nawiązania do chorób stwierdzonych w pierwotnym orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych u pacjentki D. Z ustaleń organów bezspornie wynika, że przez 33 lata jako nauczycielka muzyki i śpiewu w szkole muzycznej I i II stopnia pracowała w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas sprzyjający powstaniu choroby zawodowej narządu głosu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zgodnie, że bez orzeczenia lekarskiego – opinii bądź wbrew nim organ nie może dokonać oceny w przedmiocie choroby zawodowej. Oznacza to, że merytoryczne rozstrzygniecie organu w przedmiocie choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Z tego też względu należy wymagać by orzeczenia lekarskie stanowiące podstawę decyzji w przedmiocie choroby zawodowej były wyczerpujące i nie budzące żadnej wątpliwości, żeby przekonywały wszystkie podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Jest to wymóg jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. kreowanej art. 11 kpa "zasady przekonywania". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2000 r. w sprawie I SA 1942/99 (nie publ.) zajął jednoznaczne stanowisko, iż jeżeli orzeczenia lekarskie nie są wyczerpujące lub budzą wątpliwości to należy spowodować ich wyjaśnienie lub uzupełnienie względnie uzyskać dodatkowe orzeczenie innej uprawnionej jednostki organizacyjnej. Stanowisko to w pełni podziela skład Sądu rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Podziela też ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skoro orzeczenia lekarzy specjalistów w dwu różnych placówkach ustaliły zupełnie inne zmiany chorobowe narządu głosu u B. D. w sytuacji 33 lat pracy w jednakowych warunkach narażających ją na nadmierny wysiłek głosowy – to orzeczenia takie muszą wywołać wątpliwości powodujące konieczność ich dodatkowego wyjaśnienia. Nigdy bowiem nie można wykluczyć w 100% pomyłki diagnostycznej bądź zaistnienia czynników innych, które mogły mieć wpływ na treść orzeczenia. Takie wątpliwości powzięła składająca skargę B. D., która podniosła, że nigdy nie leczyła się z powodu zapalenia zatok, które w ocenie pierwszego orzeczenia było przyczyną choroby narządu głosu. Również Sąd I instancji uznał potrzebę dodatkowego wyjaśnienia sprawy w świetle dwóch różnej treści orzeczeń i braku możliwości oceny oraz odparcia zarzutu skargi B. D. Stanowisko to należy uznać za słuszne, znajdujące oparcie w wyżej przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zmienia tego nawet fakt, iż żadnym z orzeczeń na podstawie których organ wydał decyzję nie stwierdzono wystąpienia u pacjentki D. choroby zawodowej o których mowa w pkt 15 załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Wymóg wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyjaśnienia wątpliwości jakie występują w treści zebranych dowodów w postaci specjalistycznych orzeczeń lekarskich podyktowany jest także faktem podkreślanym przez autorkę skargi kasacyjnej, że skład Sądu rozpoznającego skargę nie posiada wiedzy medycznej w stopniu pozwalającym na ocenę orzeczeń lekarskich. Dlatego muszą być one jasne i czytelne zarówno dla pacjenta jak i Sądu. W świetle powyższych okoliczności chybione są zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez brak oddalenia skargi, skoro należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję pierwszoinstancyjną. Nie dopuścił się też Sad zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia prawa materialnego wskazanych przepisów § 2 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, skoro się zważy słuszność stanowiska Sądu I instancji, iż organ wydający decyzję zaskarżoną miał obowiązek na podstawie § 8 ust. 2 – uzupełnić materiał dowodowy sprawy by wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości co do jej rozstrzygnięcia merytorycznego – jak wykazano wcześniej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.