II OSK 2737/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 471/19 w sprawie odrzucenia skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na bezczynność Gminy Miejskiej K. – Zarządu Dróg Miasta K. w przedmiocie zaopiniowania koncepcji obsługi komunikacyjnej inwestycji i uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 471/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na bezczynność Gminy Miejskiej K. – Zarządu Dróg Miasta K. w przedmiocie zaopiniowania koncepcji obsługi komunikacyjnej inwestycji i uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogi. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 2 września 2019 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Zarządu Dróg Miasta K. w przedmiocie zaopiniowania koncepcji obsługi komunikacyjnej inwestycji i uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogi. Pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zaopiniował pozytywnie zamierzenie inwestycyjne pn. "Rozbudowa oraz przebudowa istniejącego budynku biurowego na działkach nr [...] obr. ... P. (...)". Opinia ta została transponowana do decyzji Prezydenta Miasta K. ustalającej warunki zabudowy z dnia 31 sierpnia 2015 r., przeniesionej na skarżącą decyzją tegoż organu z dnia 16 lipca 2019 r. Z kolei w dniu 11 czerwca 2019 r. skarżąca wystąpiła do Zarządu Dróg Miasta K. o uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogi w zakresie włączenia do drogi zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca nie przedstawiła dowodu na okoliczność wyczerpania trybu z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, toteż – w wykonaniu zarządzenia z dnia 18 grudnia 2019 r. – skarżąca została wezwana do przedstawienia takiego dowodu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca przedstawiła dwa pisma z dnia 23 lipca 2019 r. i z dnia 20 sierpnia 2019 r. – i podała, że stanowiły one ponaglenia w trybie art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że przedłożone przez skarżącą pisma z dnia 23 lipca 2019 r. i z dnia 20 sierpnia 2019 r. nie mają znamion ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – a świadczy o tym zarówno sposób ich zaadresowania, jak i ich treść. Wszak ponaglenie wnosi się wprawdzie za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, ale powinno ono być skierowane do organu wyższego stopnia – tymczasem ww. pisma nie zostały skierowane do organu wyższego stopnia, lecz do Zarządu Dróg Miasta K.. Skarżąca w tych pismach sama "zakreśliła" Zarządowi Dróg Miasta K. termin do załatwienia sprawy – zastrzegając "rygor" wystąpienia na drogę postępowania sądowego o zapłatę odszkodowania pieniężnego. Taka treść pism nie koreluje z istotą ponaglenia, które zasadniczo zmierza do tego, by to organ wyższego stopnia zobowiązał organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy w określonym terminie. Na marginesie Sąd zauważył, że w pismach skarżącej nie powołano art. 37 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, powołano natomiast art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego, przy czym pisma te były redagowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Niezależnie od powyższego, Sąd dodał, że zarzucana organowi bezczynność nie jest objęta zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i również z tej przyczyny nie mogła być przedmiotem zaskarżenia. Wspomniany zakres – gdy idzie o bezczynność – determinowany jest zasadniczo przepisami art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy, tymczasem czynności podejmowane przez organ w przedmiotowej sprawie nie zmierzają do wydania żadnego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.). Czynności te nie są też podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Także to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadniało odrzucenie skargi po myśli art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zobowiązanie organu do wydania decyzji/postanowienia w określonym terminie, przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu, w tym dowodów z dokumentów oraz dowodu z przesłuchania stron - za Spółkę - Prezes Zarządu p. M. M., oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarga wniesiona przez Spółkę nie jest skargą na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - z ostrożności zarzucam także naruszenie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarga wniesiona przez Spółkę nie jest skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, - art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi wniesionej przez Spółkę. Niewłaściwość zastosowania przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz 3 § 2 pkt 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała odrzuceniem skargi na bezczynność organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargę, powołał się na niezaistnienie przesłanek legitymujących skarżącego do wniesienia skargi do sądu w postaci wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Jednakże bezsporny jest fakt, że skarżąca Spółka przed wniesieniem do sądu środka zaskarżenia wezwał właściwy organ administracji do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedzi jednak nie otrzymała, w związku z powyższym w wyznaczonym ustawą terminie wniosła skargę na bezczynność organu administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie co do kwalifikacji skargi na akty wyliczone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając z ostrożności procesowej naruszenie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie. 2.1. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Artykuł art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi otwiera podstawy do odrzucenia skargi poza enumeratywnie wyliczonymi w pkt 1 – 5a. Do innych przyczyn niedopuszczalności skargi należy brak spełnienia przesłanek dopuszczalności skargi poza wyliczonymi w art. 58 § 1 pkt 1 – 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesłankę dopuszczalności skargi w zakresie właściwości sądu administracyjnego wyznacza art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W art. 52 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uregulowano przesłankę wyczerpania środków zaskarżenia, stanowiąc: "Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie". W art. 52 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi unormowano otwarcie terminu do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stanowiąc, że: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". 2.2. W art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłankę wyczerpania środków zaskarżenia powiązano wprost z regulacją działania organu administracji publicznej w postępowaniu regulowanego przepisami prawa przyznającemu prawo do składania środków zaskarżenia. W skardze kasacyjnej wywodząc o kwalifikacji bezczynności w zakresie przedmiotowym aktów wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i 4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wywiedziono z naruszenia przepisów prawa materialnego takiej formy działania, która mieści się w tym katalogu aktów. Powołano wprawdzie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ale nie wskazano na formę działania, która uzasadnia kwalifikację do aktu objętego właściwością sądu administracyjnego, a w konsekwencji właściwością sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość. Regulacja w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustanawia współdziałanie organów administracji publicznej. Według art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Współdziałanie następuje w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie (art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w zakresie braku właściwości sądu administracyjnego jest błędne. Nie wyprowadzono braku właściwości sądu administracyjnego z przedmiotu sprawy wynikającego z akt sprawy. Pominięto powiązanie przedmiotu sprawy z regulacją art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. 2.3. Zgodnie z art. 106 § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku nie zajęcia stanowiska w terminie określonym w art. 106 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje się przepisy art. 36 - 38 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie trybu ponaglenia uregulowanego w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla spełnienia tej przesłanki dopuszczalności skargi na bezczynność organu wymagana jest ocena czynności podjętej przez stronę. Kwalifikacja czynności do ponaglenia wymaga oceny pod względem spełnienia aspektu materialnego pozostającego w związku z rozpoznawaną sprawą w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ten związek jest wyraźnie zaznaczony ustanowionym w art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym wprowadzono wymóg uzasadnienia ponaglenia. Ustanowiona w art. 52 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego nakłada obowiązek dokładnej oceny treści merytorycznej czynności strony. Brak takiej pełnej merytorycznej oceny nie daje podstaw do odmowy kwalifikacji czynności do ponaglenia. Nie daje takiej podstawy wadliwe sformułowanie wniosku w części treści pisma, czy wadliwe zaadresowanie pisma. Przepisy prawa procesowego chronią stronę wymagając szczegółowych czynności procesowych od organu, który nie załatwił sprawy w terminie. W art. 106 § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego odsyła się do stosowania przepisów art. 36 - 38 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnia to odrzucenie formalistycznej oceny czynności strony jako czynności ponaglenia. W zaskarżonym wyroku ocena pisma z dnia 23 lipca 2019 r. i z dnia 20 sierpnia 2019 r. jest ogólnikowa, a wyprowadzenie odmowy kwalifikacji do ponaglenia z niepowołania art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, a powołanie art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego, nie jest zasadne. 3. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. 4. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wskazać należy, iż w art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka więc jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). ----------------------- 7