II OSK 2737/25

Dnia 14 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku B. G. i N. G. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr AB-423/2024 znak AB.6740.1.227.2024 w sprawie ze skargi kasacyjnej B. G. i N. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2025 r. sygn akt II SA/Gl 86/25 w sprawie ze skargi B. G. i N. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 grudnia 2024 r., nr IFXIV.7840.3.39.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr AB-423/2024 znak AB.6740.1.227.2024 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu wniosku B. G. i N. G. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr AB-423/2024 znak AB.6740.1.227.2024 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, postanowieniem z 21 lutego 2025 r. sygn akt II SA/Gl 86/25 odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Sąd zwrócił wówczas uwagę, że zaskarżona decyzja ma charakter wyłącznie procesowy i nie nadaje się do wstrzymania. Ponadto zauważył, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę albowiem decyzja tas nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej zaskarżonej zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. Na skutek wniesionego przez skarżących zażalenia na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 maja 2025 r., sygn akt II OZ 629/25 oddalił zażalenie. Sąd ten podzielił stanowisko Sądu Iinstancji odnośnie do niedopuszczalności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na brak przymiotu jej wykonalności a także na wynikający z uchwały NSA z 13 listopada 2023 r. sygn. akt II GPS 2/22 brak wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę przy zaskarżeniu decyzji o umorzeniu postępowania odwołwczego. Stwierdził, że Sąd może wstrzymać wykonanie tylko takiego aktu, który w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 P.p.s.a. – może zostać przez sąd uchylony. Rozpozanjąc skargę na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, Sąd może uchylić tę decyzję co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu I instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 86/25, oddalił skargę skarżących na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 grudnia 2024 r. nr IFXIV.7840.3.39.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że organ rzetelnie i wnikliwie przeprowadził postępowanie wyhaśniające dotyczące obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Prawidłowo uznał, że planowana inwstycja moe spowoduje ograniczeń w zabudowie działek skarżących, a tym samym nie posiadaja oni statusu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Dla istnienia przymiotu strony nie jest wystarczające sąsiadowanie nieruchomości skarzących z terenem inwestycji. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Odrębnym pismem z 25 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżących złożył do NSA wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr AB-423/2024 znak AB.6740.1.227.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę opisanej w decyzji inwestycji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w Prokuraturze Rejonowej Gliwice- Zachód w Gliwicach toczy się postępowanie akta sprawy [...] ([...]), z którego aktami Sąd powinien się zapoznać celem ustalenia faktów i okoliczności wskazujących zdaniem skarżących na wady postępowania administracyjnego, błędne ustalenie przez projektantów strefy oddziaływania inwestycji, błednej interpretacji i zastosowania planu miejscowego dla części działki, która miałą charakter rekreacyjny, nieważności decyzji, statutu skarżących jako stron postępowania administracyjnego. Pełnomocnik ponownie zwraca się o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę gdyż na terenie spornej inwestycji ktoś rozpoczął prace związane z posadowieniem ogrodzenia. Istnieje więc realne ryzyko tego, iż brak wstrzymania wykonania decyzji wywoła nieodwracalne skutki prawne. Kolejnym powodem wstrzymania jest toczące się z zawiadomienia skarżących postępowanie karne przed Prokuraturą, które wskazuje na delikt karny w przedmiotowym postępowaniu polegający na niezgodnym z prawem wydaniu decyzji administracyjnych. Skarzacy nie mogą jednak udostępnić poszczególnych dokumentów, opinii oraz protokołów z postępowania karnego ze zwględu na dobro postępowania oraz tajemnicę postępowania karnego. W przeciwnym razie popełniliby czyn zabroniony. Zdaniem skarżących, pozostawienie decyzji o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Inwestor obecnie jest uprawniony do rozpoczęcia procesu budowlanego. Kiedy budowa zostanie rozpoczęta decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne. Skoro decyzja nie mogła być wydana bez uprawomocnienia się decyzji ZDM czego miał strzec organ I instancji, to nie sposób uznać aby obecna decyzja mogła być przedmiotem obrotu prawnego. Inwestycja nie może przecież istnieć bez odpowiedniej, zgodnej z prawem drogi dojazdowej. W odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie pełnomocnik inwestora wniósł o jego nieuwzględnienie albowiem nie ma ku temu podstaw prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr AB-423/2024 znak AB.6740.1.227.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę podlegał oddaleniu albowiem zakresem tego wniosku nie objęto zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a.", po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przepis ten znajduje zastosowanie również na etapie wniesienia skargi kasacyjnej od zapadłego w sprawie wyroku przed Sądem I instancji. Z konstrukcji powyższego przepisu wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania aktu jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonego do sądu aktu, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Podkreślić jednak należy, iż dopiero, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest zatem możliwe wstrzymanie wykonania tak aktu organu I instancji, jak i innych aktów wydanych przez ten organ w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu. Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący składając ponownie wniosek o wstrzymanie na etapie po wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku nie domagał się wstrzymania wykonania aktu objętego złożoną przez niego skargą, tj. decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 16 grudnia 2024 r., nr IFXIV.7840.3.39.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Zażądał on zastosowania opisanej formy tymczasowej ochrony sądowej wobec aktu wydanego przez organ I instancji, tj. decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr AB-423/2024 znak AB.6740.1.227.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwe uwzględnienie żądania strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym na gruncie art. 61 § 3 P.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa i przedmiotowa, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (zob. przykładowo postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr AB-423/2024 znak AB.6740.1.227.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Wynika z tego jednoznacznie, że skarżący domaga się wstrzymania wykonania jedynie decyzji organu I instancji. Skarżący pomijają w ogóle fakt, że w zainicjowanym ich skargą postępowaniu przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podkreślić należy, iż nieuwzględnienie lub też brak wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwia Sądowi rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem Sąd może na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy dopiero, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednocześnie należy zauważyć, że podstawą do wydania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego było ustalenie przez organ odwoławczy, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym strony postępowania o pozwolenie na budowę w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według stanu prawnego z dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Dz. U. z 2023 r., poz. 682) w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Ustalono bowiem, że planowana inwestycja nie powoduje prawnych ograniczeń w zabudowie działek skarżących, które nie należą do obszaru odziaływania inwestycji wyznaczonego na podstawie przepisów odrębnych. Zatem podstawę umorzenia postępowania stanowiła kwestia procesowa brak statusu strony postępowania a nie ocena organów o braku wadliwości inwestycji, którą kwestionują skarżący. Dodatkowo za oddaleniem wniosku o wstrzymanie przemawia okoliczność, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wyłącznie kwestia procesowa – umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak u skarżących statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Charakter zaskarżonej decyzji powoduje, że nie wymaga ona wstrzymania wykonania i nie podlega wstrzymaniu. Umorzenie postępowania odwołąwczego powoduje brak możliwości wszczęcia postępowania odwoławczego na skutek odwołania skarżących a zatem nie nakłada się tego rodzaju decyzją żadnych obowiązków na strony ani nie daje uprawnień. Skoro tak to taka decyzja nie nadaje się do wstrzymania wykonania. Skrażący mieli tego świadomość albowiem kwestia ta została im wyjaśniona przez Sąd I instancji w postępowaniu wywołanym poprzednim wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Wyjaśniono też wówczas dlaczego nie było możliwie wstrzymanie wykonania samej decyzji organu I instancji. Podzielić należy pogląd wyrażony w uchwale NSA z 13 listopada 2023 r. sygn. akt II GPS 2/22 o braku mozliwości wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę przy zaskarżeniu decyzji o umorzeniu postępowania odwołwczego. W istocie Sąd może wstrzymać wykonanie tylko takiego aktu, który w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 P.p.s.a. – może zostać przez sąd uchylony. Natomiast rozpozanjąc skargę na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, Sąd może uchylić tę decyzję co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu I instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania tej decyzji. Ponadto okoliczność prowadzenia postępowania karnego przez Prokuraturę w żaden sposób nie dowodzi, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Nawet gdyby przyjąć, że nastąpiło złamanie prawa karnego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, to skarżący powinni wykazać w jaki sposób wyrok skazujący powoduje dla skarżących zagrożenie znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami. Również okoliczność rozpoczęcia prac budowlanych w postaci wykonania ogrodzenia terenu inwestycji przez inwestora nie świadczy o nieodwracalnbych skutkach. Świadczy o tym, że inwestor realizuje swoje prawo wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę. Realizacja budowy nie zawsze powoduje wystąpienie znacznych szkód czy trudnych do usunięcia skutków. Zależy to od konkretnych okoliczności sprawy. Skarżący jednak nie przedstawili dlaczego uważają, że wzniesienie ogrodzenia na terenie inwestycyjnym wywołuje ww. zagrożenia. Sąd nie miał podstaw aby uznać tak sformułowane zagrożenie za uzasadniające wstrzymanie. Wskazywana wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadnia wstrzymania wykonania bowiem nie jest to jedna z przesłąnekj wstrzymania a ponadto ocena legalności decyzji zarezerwowana jest dla etapu rozpoznania skargi. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.