II OSK 274/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska -Szary Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1393/10 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], od decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] listopada 2008 r. orzekającej o zobowiązaniu do sporządzenia przeglądu ekologicznego dla punktu skupu złomu, prowadzonego przy ul. [...] i ustalającej obowiązek przedłożenia tego przeglądu w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji – uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie podmiotu zobowiązanego do sporządzenia przeglądu i orzekło o obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego przez M.L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że działalność skarżącego w zakresie skupu złomu metali nieżelaznych polega na przyjmowaniu, sortowaniu i magazynowaniu odpadów na placu i pojemnikach oraz przekazywaniu do firm zewnętrznych. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym od dnia 7 lutego 2001 r. uległo zmianie przeznaczenie terenu wymienionej działki, która obecnie stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z funkcją uzupełniająca zabudowy gospodarczej związanej z funkcją mieszkaniową. Plan dopuszcza dotychczasowe użytkowanie terenu do czasu realizacji zabudowy, o której mowa wyżej, z tym że w planie nie wskazano terminu, do którego dotychczasowa działalność może być prowadzona. Plan zakazuje lokalizacji m.in. placów składowych oraz usług i działalności, która powoduje wprowadzanie sprzętu ciężkiego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś., przy czym organ stwierdził, że działalność prowadzona przez skarżącego nie jest instalacją w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, jednak stosownie do art. 241 ust. 1 p.o.ś., przepis art. 237 p.o.ś. stosuje się w sprawie odpowiednio. Organ podniósł, że niewątpliwie występuje uciążliwość hałasu, nie zostało jednak dotychczas wykazane czy dopuszczalne normy poziomu hałasu są przekraczane. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 237 p.o.ś. wymaga jedynie stwierdzenia okoliczności wskazujących na samą możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym przypadku głównie na zdrowie ludzi. Konstrukcja przywołanego przepisu wskazuje, że organ ochrony środowiska posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ ochrony środowiska w zakresie posiadanego luzu decyzyjnego może nałożyć na korzystającego ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia sprecyzowanego dokumentu, także wówczas, gdy w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje jedynie możliwość negatywnego jej oddziaływania na środowisko. Nie jest konieczne do zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska, aby wystąpiły wcześniej jakiekolwiek negatywne skutki w środowisku. Przegląd ma przeciwdziałać powstaniu tych negatywnych skutków poprzez ustalenie działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko. Dopiero sporządzony przegląd ma wykazać w jakim zakresie negatywne oddziaływanie występuje. Sąd I instancji podkreślił, że sporna działalność polega na gromadzeniu odpadów innych niż niebezpieczne (decyzja Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2001 r.) oraz wytwarzaniu odpadów niebezpiecznych (decyzja starosty Grodziskiego z dnia [...] grudnia 2003 r). W związku z tą działalnością odprowadzane są m.in. ścieki do ziemi, na które skarżący nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego, co wynika zarówno z protokołu inspekcji ochrony środowiska, jak również z ustaleń protokołu oględzin z dnia 19 września 2008 r. Ponadto przedmiotowa działalność generuje hałas, jak również odpady, co zostało potwierdzone w protokole oględzin. Wszystkie te oddziaływania zostały zgłoszone przez mieszkańców okolicznych budynków mieszkalnych. Wskutek bowiem uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmiany dotychczasowego przeznaczenia na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako funkcji podstawowej działka, na której prowadzona jest przedmiotowa działalność znalazła się w strefie o innych niż dotąd preferencjach. W ocenie osób zamieszkujących w pobliżu prowadzonej przez skarżącego działalności, co znalazło wyraz w licznej korespondencji kierowanej do organu, nie tyle konieczne jest nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, co w ogóle zaprzestanie tej działalności. W ocenie Sądu I instancji, organy zasadnie przyjęły, że stwierdzono okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ponieważ środowisko uległo takim przekształceniom, że niektóre jego elementy, mogą być przedmiotem ewentualnego negatywnego oddziaływania na skutek działalności skarżącego. Pojawiły się bowiem w bliskiej okolicy budynki mieszkaniowe, a teren stracił dotychczasowy usługowy charakter. Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że skarżący miał tego świadomość, bowiem prowadził rozmowy z gminą w kwestii przeniesienia działalności na inny teren. Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy nie wymagają, aby zostało stwierdzone możliwe negatywne oddziaływanie na środowisko. Wystarczające jest jedynie stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji uznał ponadto, że pismo Komendanta Powiatowego Policji stwierdzające brak hałasu nie może stanowić dowodu na brak konieczności sporządzenia przeglądu ekologicznego. Policja nie jest organem właściwym do badania poziomu hałasu, a jej ewentualne kompetencje w tym przedmiocie ograniczają się do ścigania osób popełniających wykroczenie, w tym naruszających ciszę nocną. Organ w zaskarżonej decyzji powołał się na przepis art. 115a p.o.ś., wskazując, że możliwe byłoby przeprowadzenie postępowania celem wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, gdyby nadmierny hałas był jedynym czynnikiem oddziaływującym na środowisko. W ocenie Sądu I instancji twierdzenia skargi, że firma nie gromadzi niebezpiecznych odpadów, nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z decyzją Starosty Grodziskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. skarżący przedsiębiorca uzyskał możliwość wytwarzania odpadów niebezpiecznych. Jest zatem uprawniony do tego rodzaju działalności, a czy ją prowadzi wykaże właśnie przegląd ekologiczny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 237 p.o.ś. polegającą na przyjęciu, że organ ochrony środowiska może nałożyć na korzystającego ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia sprecyzowanego dokumentu, gdy w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje jedynie możliwość negatywnego jej oddziaływania na środowisko i nie jest konieczne, aby wystąpiły jakiekolwiek negatywne skutki w środowisku – bez stwierdzenia tego faktu specjalistycznymi metodami badawczymi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. zwana dalej p.o.ś.), kontrolując uprzednio także jego zastosowanie w stanie faktycznym tej sprawy. Należy bowiem podkreślić, że skarżący nie kwestionuje w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji jakichkolwiek przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a.), a więc także odnośnie błędnej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Natomiast, brak jest przesłanek do stwierdzenia, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany w tej sprawie przepis prawa materialnego, tj. art. 237 w związku z art. 241 ust. 1 ustawy p.o.ś. Wynika to z tego, że w stanie faktycznym tej sprawy przepis art. 237 p.o.ś. stosuje się odpowiednio, jeżeli występująca możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko dotyczy działalności skarżącego podmiotu, który korzysta ze środowiska lecz nie za pomocą eksploatacji instalacji. Ponadto tego rodzaju obowiązek jest nakładany w ramach tzw. luzu decyzyjnego, ponieważ ustawową przesłanką jego nałożenia jest potencjalna możliwość wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko. Jest to więc w istocie decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, która podlega jednak kontroli instancyjnej, a następnie sądu administracyjnego. Ponadto nie jest to oczywiście żadna sankcja o charakterze administracyjnym, ponieważ dotyczy tylko obowiązku sporządzenia i przedłożenia przez zobowiązany podmiot przeglądu ekologicznego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że zachodziły ustawowe przesłanki możliwego negatywnego oddziaływania na środowisko na skutek działalności skarżącego, chociaż oczywiście prowadzonego poza instalacją. Wynika to w szczególności z tego, że skarżący posiada wydaną przez Starostę Grodziskiego ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r., która w osnowie zezwala na wytwarzanie wymienionych w niej szeregu rodzajów i ilości odpadów niebezpiecznych – do dnia 31 grudnia 2013 r., zaś co do gromadzenia innych odpadów niż niebezpieczne zachodzi to na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2001 r. Ponadto w związku z tą działalnością wymaga analizy oddziaływanie na środowisko w związku z ewentualnym odprowadzaniem ścieków do ziemi jak i poziomem emitowanego hałasu do środowiska, biorąc pod uwagę także ustalenia w tym zakresie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.