II OSK 2741/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 307/16 w sprawie ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 307/16 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego: 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do doręczenia A. M. decyzji z dnia [...] 2009 r., nr [...]; 2. stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców przewlekle prowadził postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku A. M. z [...] 2009 r. o wypłatę świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium RP w związku ze złożeniem w dniu [...] 2009 r. czwartego wniosku o nadanie mu statusu uchodźcy, 3. stwierdził, że przewlekłość wskazana w pkt 2 sentencji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego A. M. sumę pieniężną w wysokości 2100 złotych; 5. w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: A. M. zarzucił Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania mu świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez niedoręczenie mu odmownej decyzji Szefa Urzędu z dnia [...] 2009 r. w wyniku czego nie weszła ona do obrotu prawnego, przez co uniemożliwiono zaskarżenie tej decyzji do organu II instancji. Skarżący nadmienił, że od daty wydania tej decyzji minęło ponad 7 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wskazał, że nie może stanowić okoliczności wyłączającej skuteczność zarzutu przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym fakt, że Szef Urzędu powziął informację o niedoręczeniu cudzoziemcowi decyzji z dnia [...] 2009 r. dopiero w dniu [...] 2016 r., kiedy to A. M. złożył wniosek o usunięcie naruszenia prawa, polegającego na niedoręczeniu mu tej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze to, że skarżącym jest cudzoziemiec występujący samodzielnie w sprawach przed organami obcego kraju, dla którego zgłębienie istoty regulacji prawnych obowiązujących w tym kraju może przysparzać poważne problemy. Zdaniem Sądu skoro cudzoziemiec - jak oświadczył - był kilkakrotnie w organie i dopytywał o odmowną decyzję Szefa Urzędu z dnia [...] 2009 r., to obowiązkiem urzędnika prowadzącego z nim rozmowę i udzielającego informacje było sprawdzenie, czy decyzja ta istotnie została mu prawidłowo doręczona, a jedynie cudzoziemiec uchybił terminowi do jej zaskarżenia. Skarżący - jak podaje - wyjaśniał, że nigdy w żadnym ośrodku nie mieszkał i zawsze korzystał jedynie z pomocy socjalnej w postaci świadczeń pieniężnych na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium RP. W sprawie cudzoziemca, zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3583/15 - Szef Urzędu błędnie przyjął, że jego decyzja odmowna z dnia [...] 2009 r. stała się ostateczna, mimo że z kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji nie wynikało, aby skarżący ją odebrał, a widniała na niej jedynie adnotacja, że została wywieszona na tablicy ogłoszeń Ośrodka i doręczenie nastąpiło w trybie art. 26 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Sąd podkreślił, że byłoby to doręczenie prawidłowe w sytuacji, gdyby cudzoziemiec w tym czasie zamieszkiwał w przedmiotowym Ośrodku. Z akt sprawy i niezakwestionowanych przez Organ oświadczeń cudzoziemca wynika, że w żadnym ośrodku w tym czasie nie zamieszkiwał i nie wskazał go jako adresu do doręczeń. Sąd we wskazanym wyroku podkreślił także, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, ani też na tej decyzji nie uczyniono adnotacji o dacie wywieszenia na tablicy ogłoszeń informacji o wydaniu odmownej decyzji. Uniemożliwiało to ustalenie czy i ewentualnie kiedy weszła ona do obrotu prawnego. W następstwie tego Szef Urzędu, na skutek wniosku Skarżącego o usunięcie naruszenia prawa doszedł do przekonania, że nie nastąpiło jej skuteczne doręczenie. Wobec tego, postanowieniem z dnia 22 lipca 2016 r. stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a następnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. doręczenia decyzji z dnia [...] 2009 r. - na dzień [...] 2016 r. Ostatecznie doręczył tę decyzję skarżącemu w dniu [...] 2016 r. Sąd I instancji podkreślił, iż Szef Urzędu uznał uprzednie doręczenie za prawnie wadliwe, a więc nieskuteczne. Nie wystarczy zatem niekwestionowany przez Sąd fakt, że po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. od dnia 23 maja 2016 r., a przed złożeniem skargi w niniejszej sprawie, Szef Urzędu niezwłocznie podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do usunięcia naruszenia prawa, poprzez doręczenie skarżącemu decyzji z dnia [...] 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z pisma Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 3 kwietnia 2015 r. wynikało, iż decyzja z dnia [...] 2009 r. została wydana na podstawie interpretacji art. 70 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie, uznanej następnie za nieprawidłową przez Biuro Prawne Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a w konsekwencji zmienionej. Zachodziły więc przesłanki do uznania, że decyzja ta została wydana w wyniku naruszenia prawa, uzasadniającego jej uchylenie lub zmianę na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ argumentował, że zastosowanie w dniu rozstrzygania spawy A. M. interpretacji art. 70 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zgodnie z późniejszym stanowiskiem Biura Prawnego, doprowadziłoby do wydania decyzji przyznającej wnioskodawcy świadczenie pieniężne w okresie trwania procedury o nadanie statusu uchodźcy, rozpoczętej wnioskiem z dnia [...] 2009 r., a więc za okres od czerwca 2009 r. do marca 2010 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, już w 2009 r. przy zachowaniu należytej staranności obowiązkiem organu było ustalenie, czy decyzja ta została stronie prawidłowo doręczona przez: - wezwanie Kierownika Ośrodka do podania w jakich dniach była wywieszona na tablicy ogłoszeń w Ośrodku informacja o jej wydaniu; - czy była sporządzona w języku zrozumiałym dla cudzoziemca; - a przede wszystkim przez podanie informacji, czy cudzoziemiec w tym czasie zamieszkiwał w przedmiotowym Ośrodku, względnie czy wskazał jego adres jako adres do doręczeń. Zaniechanie tych ustaleń, mimo że cudzoziemiec stawiał się w Urzędzie kilkakrotnie i dopytywał o tę decyzję, zdaniem Sądu I instancji zadecydowało o stwierdzeniu przewlekłości organu o charakterze rażącym, co zresztą przyznał Szef Urzędu w postanowieniu z dnia 22 lipca 2016 r. argumentując, że niezałatwienie tej sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji uznał, że w realiach rozpatrywanej sprawy istnieją podstawy do przyznania skarżącemu - w myśl art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwoty 2.100 zł. Przyznanie pozostałej części żądanej kwoty nie znajduje uzasadniania, bowiem Szef Urzędu wydał swą decyzje z dnia [...] 2009 r. w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa, a jedynie uchybił przeprowadzeniu wnikliwej kontroli sposobu i skuteczności jej doręczenia stronie. W tym nie skontrolował, czy Kierownik Ośrodka dla cudzoziemców " [...] ", dopełnił wymogów doręczenia tej decyzji, wynikających z art. 26 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji odmownej z dnia [...] 2009 r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1-3 zaskarżonego wyroku. W kwestii żądania przyznania od organu skarżącemu znacznie wyższej kwoty pieniężnej, niż istniały po temu podstawy – Sąd I instancji w tej części oddalił skargę jako niezasadną. A. M. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 5 wyroku, w ramach którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na jego rzecz kwoty w wysokości 17 398,80 zł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: 1. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze z dnia 15 lipca 2016 r. oraz jej uzupełnieniu z dnia 24 listopada 2016 r., a tym samym uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia podjętej decyzji uznaniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji: 2. naruszenie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącego rażąco niskiej sumy pieniężnej, w sytuacji, gdy uzasadnionym i obiektywnym było przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to pomimo prawidłowego stwierdzenia przez sąd, iż organ przewlekle prowadził postępowanie z wniosku skarżącego, a przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj., co do pkt 5 wyroku oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwonych podstawach. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Przedmiotem rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej była przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie kosztów pobytu na terytorium RP. Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie pkt 5 wyroku, w którym orzeczono o przyznaniu od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego A. M. sumy pieniężnej w wysokości 2100 złotych. Postawione zarzuty naruszenia art. 7, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie załatwionej decyzją może, po stwierdzeniu przewlekłości, ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonał wyboru, o którym stanowi art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a co do wysokości uwzględnił w pełni okoliczności sprawy, które nie wiązały się z naruszeniem terminu rozpoznania sprawy, a uchybieniem podjęcia czynności kontroli prawidłowego doręczenia decyzji. Artykuł 149 § 2 nie wyznacza minimalnej kwoty przyznanej od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a jedynie wyznacza wysokość maksymalną “do wysokości połowy kwoty okreslonej w art. 154 § 6". Sąd nie naruszył przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustalenie wysokości przyznanej sumy pieniężnej wynikało z okoliczności faktycznych sprawy, których nie zakwestionowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przyznanie sumy pieniężnej nie stanowi naprawienia szkody, a zatem nie można miarkować jej wysokości uwzględniając źródła utrzymania skarżącego w okresie nie doręczenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.