II OSK 2771/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego P. Z. po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 411/17 w sprawie ze skargi B. O. i K. O. na decyzję Wojewody M. z dnia 26 stycznia 2017 r., znak: ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. K. na rzecz B. O. i K. O. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 411/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi B. O. i K. O. na decyzję Wojewody M. z dnia 26 stycznia 2017 r. znak: ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd rozważał, czy Wojewoda M. miał uzasadnione podstawy, aby utrzymać w mocy decyzję z 30 grudnia 2015 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty N. z dnia 3 marca 2015 r., z powodu braku podstaw do przyznania skarżącym statusu stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zdaniem orzekających w sprawie organów administracyjnych, przy budowie budynku usługowego (sklep meblowy) na dz. nr ..., ... nie dojdzie do ingerencji w będącą własnością skarżących działkę o nr ... W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów administracyjnych w tej kwestii było przedwczesne, bowiem zaniechano dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a nadto dokonano zawężającej wykładni obszaru oddziaływania obiektu zawartego w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Przechodząc do analizy kluczowej dla sprawy kwestii czy skarżącym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, Sąd podkreślił, że kwestia wykładni przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego była już wielokrotnie podejmowana przez Sąd administracyjny w wyrokach uchylających zaskarżone decyzje wydawane przez Wojewodę M.. Pomimo jednak tego organ odwoławczy konsekwentnie lansuje nieprawidłowy pogląd warunkujący przyznanie właścicielom działek sąsiednich przymiotu strony w zależności od tego czy sporny obiekt może oddziaływać ujemnie na działki sąsiednie (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2017 r., II SA/Kr 1185/16). Takie działanie organu odwoławczego Sąd uznał za sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 6 i art. 8 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego określający jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu, wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego, wynikające z przepisów odrębnych. Obszar ten nie może być jednak tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Stąd też trzeba podzielić pogląd, zgodnie z którym przy wykładni art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu", przepis ten należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2499/14, LEX Omega nr 2002181). Przepisem powodującym ograniczenie przez osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będą nie tylko przepisy prawa materialnego administracyjnego, ale również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych, określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw albo powodować konieczność dochodzenia roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2503/12, LEX Omega nr 1522473). Sąd wskazał, że organy administracyjne prowadzące postępowanie i orzekające w niniejszej sprawie prowadziły ustalenia i dokonywały analizy oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę bezpośrednio sąsiadującą, której współwłaścicielami są skarżący. Tym samym organy czyniły merytoryczne ustalenia, czy inwestycja oddziałuje na działkę sąsiednią, nolens volens uznając de facto skarżących za strony postępowania. Nadto, co ma szczególnie istotne znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia tej sprawy, doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego wraz z przepisami regulującymi tryb wznowienia postępowania, tj. art. 145 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym organ odwoławczy stwierdziwszy bowiem, że zatwierdzony projekt budowlany praktycznie nie posiadał opracowania sposobu odprowadzenia wód opadowych i odprowadzenia ścieków sanitarnych, wezwał inwestora do uzupełnienia, zatwierdzonego decyzją ostateczną projektu budowlanego o wskazane projekty branżowe (k. 97 a.a.), co w ocenie Sądu było działaniem przedwczesnym, skoro organy nie uznały wnioskodawców za strony postępowania, a więc ich zdaniem w ogóle nie została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, działania organu wykraczały poza zakres tego etapu rozpoznania przedmiotowej sprawy. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania składa się z dwóch części. W toku pierwszej części postępowania organ ma obowiązek zweryfikować zaistnienie powoływanej przez stronę w złożonym wniosku przesłanki do wznowienia postępowania. Jego działania mają się ograniczyć tylko do weryfikacji wystąpienia przesłanki wznowienia – w przedmiotowej sprawie do ustalenia czy wnioskodawcom B. O. i K. O. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. Jeżeli organ pozytywnie zweryfikuje zaistnienie przesłanki wznowienia, przystępuje dopiero do merytorycznego badania postępowania administracyjnego, naprawy popełnionych poprzednio błędów oraz ostatecznej decyzji. O ile w wyniku weryfikacji wydana nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, to wówczas organ odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji, a jeżeli nowa decyzja byłaby inna to powinien uchylić dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ prowadził merytoryczne postępowanie, uzupełniając nawet postępowanie dowodowe, tak jakby stwierdził zaistnienie przesłanki wznowienia, a jednocześnie na końcu odmawia uchylenia decyzji uznając, że wnioskodawcom nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty N. nr ... z 3 marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego (sklep meblowy) wraz z infrastrukturą techniczną. Po przeprowadzeniu merytorycznej części postępowania organ oczywiście mógł odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji, ale z innych przyczyn niż uznanie, że wnioskodawcom nie przysługiwał status strony postępowania. Podsumowując Sąd uznał, że w świetle zabranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że skarżącym B. O. i K. O. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty N. nr ... z 3 marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego (sklep meblowy) wraz z infrastrukturą techniczną. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał, że prowadzenie w toku niniejszego postępowania wznowieniowego – merytorycznego postępowania, dokonywania oceny czy ostateczna decyzja spełnia prawem przewidziane wymagania, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, uzupełniania ostatecznej decyzji, pomimo jak twierdziły organy braku przymiotu strony w tym postępowaniu u wnioskodawców, a więc nie spełnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiło istotną wadę kontrolowanego postępowania. Odnośnie podnoszonego przez skarżących w toku postępowania zarzutu, że planowana inwestycja może oddziaływać na ich nieruchomość przez m.in. niezabezpieczenia odprowadzania wód opadowych z działki, Sąd zauważył, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym przez Starostę N. jest tylko wzmianka o tym, że "odprowadzanie wód opadowych – z dachu i projektowanych utwardzeń i miejsc postojowych (pow. 858,08 m2) w sposób niezorganizowany, na własny nieutwardzony teren". Sąd uznał, że rację ma organ odwoławczy twierdząc, że zatwierdzony projekt budowlany praktycznie nie posiada opracowania sposobu odprowadzania wód opadowych i odprowadzania ścieków. Dokonując analizy tej kwestii organ powinien posiłkować się zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym przede wszystkim zatwierdzonym projektem w jego wersji pierwotnej i decyzją ostateczną. Projekt budowlany przedmiotowego budynku usługowego nie zawiera opisu rozwiązań dotyczących odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, z dokonaniem stosownych wyliczeń. Z samego zawartego w projekcie stwierdzenia, że wody opadowe zostaną rozprowadzone po działce inwestora nie prowadzi do konkluzji, że nie będą one negatywnie wpływały na działki sąsiednie. Sąd zważył, że w związku z planowanym zamierzeniem powierzchnia działki przeznaczona pod zabudowę oraz podlegająca utwardzeniu wynosi 75,67% i jest to teren, na którym nie będzie dochodzić do normalnego wsiąkania wód opadowych bezpośrednio w grunt. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarżącym przysługuje status strony w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia uczestnikowi J. K. pozwolenia na budowę budynku usługowego (sklep meblowy) wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrzną instalacją gazu, wodociągiem, kanalizacją sanitarną, zasilaniem energetycznym na działkach nr ...,... położonych w obrębie ew. L., zakładając bezpodstawnie, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących bez konkretnego określenie sposobu tego oddziaływania, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy skarżący nie wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które mogły świadczyć o uchybieniach przy rozpoznawaniu wniosku o wznowienie postępowania i przy jednoczesnym prawidłowym zastosowania przez organ administracyjny art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w sytuacji prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. O. i K. O. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie jest zasadny. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stronami w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Artykuł 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ustanawia dwa warunki przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę: – po pierwsze, warunek tytułu prawnego do nieruchomości; – po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. W sprawie poza sporem jest przysługujący tytuł prawny do nieruchomości wnoszącym o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego (sklep meblowy) wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrzną instalacją gazu, wodociągiem, kanalizacją sanitarną, zasilaniem energetycznym na działkach nr ..., ... położonych w obrębie L.. Spełnienie drugiego warunku to położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu. Regulacja obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane odsyła do przepisów odrębnych. Na system przepisów odrębnych składają się nie tylko przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale też przepisy ustawy – Prawo wodne, przepisy o ochronie środowiska, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy regulujące ochronę prawa własności zawarte w Kodeksie cywilnym. Zasadnie Sąd wywiódł, że należy również uwzględnić art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, który wprost pozostaje w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, stanowiąc o obowiązku zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego wymaga rozpoznania, czy zostały uwzględnione interesy osób trzecich w aspekcie wykluczenia negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Podmiot, któremu przysługuje prawo własności nieruchomości, powołujący się na negatywne oddziaływanie obiektu budowlanego, na którego budowę inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zasadnie Sąd wywiódł, że w sprawie wnoszący o wznowienie postępowania mają interes prawny, a to oznacza, że mają interes prawny do żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W pełni prawidłowo Sąd wywiódł naruszenie przepisów prawa przez podjęcie czynności rozpoznania sprawy, przy wadliwej ocenie braku interesu prawnego wnoszących o wznowienie postępowania. Podjęcie czynności ustalenia stanu faktycznego, a zatem ponownego rozpoznania sprawy jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością skoro pozbawiono udziału w tych czynnościach strony mające interes prawny. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Nie jest też zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania. W stanie faktycznym sprawy, w którym poza sporem jest położenie nieruchomości żądających wznowienia postępowania w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, przy wskazaniu potencjalnej możliwości negatywnego wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią, nawet tylko w zakresie negatywnego wpływu przez niezabezpieczenie odprowadzenia wód opadowych daje prawo do obrony w trybie żądania wznowienia postępowania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazane naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i związane z tym naruszenie przepisów postępowania dało podstawy do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.