II OSK 2503/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 25/12 w sprawie ze skargi T.S. i J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 25/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.S. i J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie III. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T.S. i J.S. kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Starych Babicach pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego wraz z instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu oraz szambem szczelnym i zjazdem na drogę powiatową na dz. nr ewid. A obr. Bronisze, ul. Ś., gm. Ożarów Mazowiecki. Pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. T.S. i J.S. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji twierdząc, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż działka inwestora znajduje się na obszarze stanowiska archeologicznego, a inwestor nie legitymował się pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych w związku z projektowanym budynkiem. Ponadto, zdaniem skarżących, decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego zapadła z naruszeniem art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 22 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej z dnia 6 marca 2007 r. Nr 52/07 z sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ożarów Mazowiecki dla obszaru Ożarów Wieś - Bronisze - Jawczyce (Dz. Urzęd. Woj. Mazowieckiego z dnia 16 czerwca 2007 r. Nr 111, poz. 2860). Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm, zwana dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. wniosku T. i J.S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z wypisem sporządzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki w dniu [...] października 2007 r., znak: [...], z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 6 marca 2007 r. Nr 52/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ożarów Mazowiecki dla obszaru Ożarów Wieś- Bronisze Jawczyce (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 111 z 16.06.2007 r., poz. 2860) działka o nr ewid. A w obr. Bronisze, gm. Ożarów Mazowiecki znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 6U/P; 3KDZ. Zgodnie z treścią ww. pisma, działka położona jest na terenie stanowiska archeologicznego nr 57-64/1, więc plan zagospodarowania działki należy uzgodnić z wojewódzkim konserwatorem zabytków zgodnie z § 22 ust. 1 i 2 ww. uchwały, a także należy zachować szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu w tym zakazy zgodnie z § 51 ust. 5 ww. uchwały. Natomiast zgodnie z § 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - 4 planu inwestor ma obowiązek uzyskania od wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi uzgodnienia wszelkich planowanych budów obiektów budowlanych, wiążących się z wykonywaniem prac ziemnych bądź obowiązek uzyskania od wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych przed ich rozpoczęciem. Organ ustalił, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w Starych Babicach przy ul. P. jest właścicielem działki o nr ew. A. Jednocześnie wskazał, że do akt sprawy zostało dołączone pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] dotyczące określenia warunków konserwatorskich dla działki nr ew. A, położonej we wsi Bronisze, gm. Ożarów Mazowiecki zlokalizowanej na obszarze stanowiska archeologicznego nr AZP 57-64/1 i w jego strefie ochronnej. Z treści ww. pisma wynika, że teren ww. działki po przeprowadzonych archeologicznych badaniach wykopaliskowych może być przeznaczony (pod względem archeologicznym) pod budowę. Ponadto organ podał, że do akt sprawy została dołączona również decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: L.dz. [...] udzielająca pozwolenia Spółce pod firmą [...] Spółka z o.o. - na przeprowadzenie archeologicznych badań wykopaliskowych na obszarze stanowiska archeologicznego nr AZP- 57-64/1 i w jego strefie ochronnej, położonej na gruntach wsi BRONISZE, gm. Ożarów Mazowiecki - w granicach działki nr ew. A, stanowiącej własność Spółki pod firmą [...] Spółka z o.o. - okresie od 8 sierpnia 2007 r. do 30 sierpnia 2007 r. Dodatkowo organ zauważył, że z punktu 2.1 Projektu budowlanego dodatkowo wynika, że "Teren przeznaczony pod inwestycję podlega ochronie Konserwatora Zabytków z powodu lokalizacji stanowiska archeologicznego i w tym celu zostały wykonane badania odkrywkowe. Teren przeznaczony pod inwestycję nie podlega ochronie Konserwatora Zabytków z powodów urbanistycznych i architektonicznych". W związku z powyższym organ I instancji twierdził, że żaden z ww. przepisów prawa miejscowego nie został naruszony w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T.S. i J.S. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić czy wnioskodawcy mają przymiot strony. Chcąc tego dokonać należało ustalić wzajemną relację art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który definiuje obszar oddziaływania jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. organ wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że T. i J. S. są właścicielami działki nr ew. B, dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Z analizy księgi wieczystej prowadzonej dla działki inwestycyjnej, nr ew. A, (Nr [...]) wynika, że każdoczesny właściciel działki nr C posiada prawo korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż zachodniej granicy działki nr D do szosy. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt obciążenia działki inwestycyjnej służebnością nie daje podstaw do przyznania - w świetle obowiązujących przepisów tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony właścicielom działki władnącej. Organ II instancji mając na uwadze przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stwierdził, że działka stanowiąca własność wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, przedmiotowa inwestycja nie wprowadzi bowiem żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu ww. działki, wynikającego z przepisów prawa, w szczególności z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek skarżących, a w szczególności nie powoduje ograniczenia dostępu skarżących do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej. Projektowany obiekt nie pozbawia działki wnioskodawców dostępu do światła słonecznego oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej. Planowane przedsięwzięcie nie narusza również prawa własności oraz nie utrudnia korzystania z niej przez osoby uprawnione. Organ odwoławczy zauważył również, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na działce, która nie jest działką bezpośrednio sąsiadującą względem działki skarżących. Działka nr ew. A jest oddalona od działki skarżących w najbliższym miejscu o ok. 14 m. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T.S. i J.S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - poprzez ich błędną interpretację - art. 6 K.p.a. - poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne decyzji - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego istotnego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - art. 8 K.p.a. - poprzez zlekceważenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w konsekwencji podważenie zaufania obywateli do działania organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2012r. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym organ winien więc w pierwszej kolejności ocenić czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Zasadnie organ odwoławczy ustalał legitymację skarżących do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego badając czy działka stanowiąca własność wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd I instancji wyjaśnił, iż dla ustalenia przymiotu strony w postępowaniu konieczne było wykazanie, że właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w konkretnej sytuacji doznają ograniczeń w korzystaniu z ich nieruchomości ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie obiektu budowlanego. Każdorazowo organ powinien ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danej nieruchomości i na tej postawie wyznaczyć teren oddziaływania obiektu budowlanego. W sytuacji gdy z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd I instancji zaznaczył, iż w wywodach skargi podnoszono, że wydanie pozwolenia na budowę na działce o nr ew. A miało wpływ na sposób zagospodarowania działki skarżących nr ew. B poprzez pozbawienie ich prawa do korzystania z przysługującej im służebności, a tym samym pozbawiło ich działkę dostępu do drogi publicznej. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, że skoro działka o nr ew. A obciążona jest służebnością przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ew. B (a więc działki skarżących) to organ architektoniczno - budowlany wydający pozwolenie na budowę winien uwzględnić istniejący stan prawny na gruncie. Sąd I instancji wskazał, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wymienia jako przykład chronionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis ten zobowiązuje inwestora do projektowania i budowania obiektu w sposób określony w przepisach techniczno - budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, ale jednocześnie przy zapewnieniu m.in. poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Z przedłożonych przez skarżących w postępowaniu dokumentów wynika, że uzyskali oni służebność drogi koniecznej przechodzącej przez nieruchomość należącą obecnie do inwestora tym samym wykazali swoją legitymację strony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę na działce zainwestowanej. Służebność drogowa zwana również służebnością drogi koniecznej polega na zapewnieniu nieruchomości odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać zgodnie z art. 145 § 3 Kodeksu cywilnego interes społeczno - gospodarczy. Za odpowiedni dostęp uznana jest możliwość przechodu, przejazdu i przepędu. Nieruchomość skarżących oznaczona jako działka nr ew. B ma prawnie chroniony dostęp do drogi publicznej co wynika z ustanowienia wpisu do księgi wieczystej ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie korzystania z drogi prywatnej (służebności). Sąd I instancji uznał, iż skarżącym przysługuje więc ochrona z tytułu wpisu służebności do księgi wieczystej. Nieruchomość skarżących znajduje się więc w obszarze oddziaływania inwestycji w tym mianowicie znaczeniu, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę winien uwzględnić istniejący stan prawny na gruncie i może żądać aby obiekt był usytuowany, tak aby nie pozbawiał możliwości korzystania z prawnie ustanowionej drogi koniecznej. W ocenie Sądu I instancji inwestowany obiekt może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących przez pozbawienie ich możliwości korzystania ze służebności gruntowej obciążającej działkę zainwestowaną. W obszarze oddziaływania obiektu znajduje się więc działka skarżących, którzy bronią swoich uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 5 ustawy Prawo budowlane). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. i umarzająca postępowanie organu I instancji narusza prawo, bowiem skarżący wykazali, że przysługuje im przymiot strony postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że T. i J.S. jako podmioty służebności gruntowej (korzystający z prawa przechodu i przejazdu przez działkę inwestycyjną), posiadają z tej racji przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (o pozwoleniu na budowę), podczas gdy posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego - na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie powoduje posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa powyżej; oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez uwzględnienie skargi T. i J.S. i wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż fakt obciążenia działki na której realizowana jest inwestycja służebnością przejścia i przejazdu (to jest ograniczonym prawem rzeczowym) na rzecz skarżących, nie daje podstaw do przyznania właścicielom działki władnącej - w świetle przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Oceny w zakresie przysługiwania wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ dokonuje w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w relacji do treści art. 28 k.p.a. W tym zakresie przywołano treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 626/08, z którego wynika, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc tylko te podmioty mogą być stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (o ile ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu), ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (vide: także wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06, Lex 319183). Skarżący organ podniósł, iż obecnie obowiązujące przepisy prawa nie wiążą żadnych uprawnień prowadzących do przyznania statusu strony podmiotom legitymującym się posiadaniem któregokolwiek z katalogu ograniczonych praw rzeczowych unormowanych przepisami prawa cywilnego. Interesu skarżących nie można zatem wywieść z powoływanej przez nich okoliczności istnienia służebności przejazdu przez działkę inwestycyjną. Nadto wskazano, iż w wyroku z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1456/09 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, co wynika wprost z art. 244 § 1 k.c. to skarżącemu przysługiwać mogą jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że skarżący niewątpliwie posiadają interes faktyczny wywiedziony z ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej, nie posiadają natomiast interesu prawnego, bowiem nie należą do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a) w zw. z art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Podkreślić należy, iż art. 28 ust. 2 Prawo budowlane jest przepisem lex specialis w stosunku do art. art. 28 k.p.a. (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 188 uw. 16). Zgodnie z tym przepisem stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. "Obszar oddziaływania obiektu" został natomiast zdefiniowany przepisem art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy. Przez obszar taki należy – zgodnie z tym przepisem – rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są więc, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych, konkretnie wskazanych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć zatem nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. W definicji tej jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także m.in. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej. Podkreślić należy, że przepisem powodującym ograniczenie przez osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będą nie tylko przepisy prawa materialnego administracyjnego, ale również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż działka T. i J.S. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż przysługuje im służebność drogi koniecznej przechodzącej przez nieruchomość należącą do inwestora. Sąd I instancji słusznie zauważył, iż obiekt inwestowany może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących przez pozbawienie jej możliwości korzystania ze służebności gruntowej obciążającej działkę objętą przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym. Stwierdzić należy, iż ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie są całkowicie dowolne. Bowiem jak wynika z akt sprawy, w dziale III Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości o nr ew. A, położonej w obr. Bronisze, ul. Ś., gmina Ożarów Mazowiecki przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Pruszkowie widnieje wpis, zgodnie z którym nieruchomość ta obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na prawie korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż zachodniej granicy działki nr D do szosy na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr C, dla którego urządzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Działka o nr ew. C położona w obr. Bronisze, gmina Ożarów Mazowiecki została następnie podzielona na dwie działki nr E oraz B przy czym działka nr B stanowi własność skarżących. Oznacza to, że działka o nr ew. A obciążona jest służebnością przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ew. B. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną