II OSK 1456/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 19/09 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 19/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami indywidualnymi w podziemiu. Decyzja stała się ostateczna w dniu 4 kwietnia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., na wniosek A. Z. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją. W dniu [...] lipca 2008 r. wydana została decyzja umarzająca postępowanie wznowione na podstawie art. 104 i art. 105 w zw. z art. 147 k.p.a., bowiem stwierdzono, iż podmiot składający podanie o wznowienie postępowania nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania A. Z. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wskazał następnie Sąd, w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania organ I instancji jednoznacznie ustalił, analizując przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż podanie A. Z. o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2007 r., nr [...], gdyż krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a nieruchomość sąsiadująca z terenem inwestycji – działka nr [...], obręb [...] Krowodrza, której współwłaścicielem jest A. Z. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, ponieważ projektowane na działkach nr [...]-[...] obiekty nie oddziaływują na obszar działki nr [...] i nie wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu tej działki, a część nadziemna obiektów, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu znajduje się w odległości 20.19 m od granicy działki nr [...], wysokość budynków nie przekracza 11,0 m do poziomu kalenicy, przy czym część podziemna zmniejsza ww. odległość o 8,73 m, czyli odległość części podziemnej (zagłębiony wjazd do garaży) od granicy tej działki wynosi 11,46 m. Przedstawiając tok rozumowania zawarty w uzasadnieniu organu I instancji, Sąd wskazał, że A. Z. swoje prawo do występowania w charakterze strony postępowania o pozwolenie na budowę wywodził z faktu, że działki, na których ma być prowadzona inwestycja to jest działki nr [...] oraz działki nr [...]-[...] (po podziale odpowiadające dz. nr [...]-[...]) są obciążone służebnością gruntową przejazdu i przechodu pasem 5 metrowej szerokości na rzecz właścicieli działki [...], do których on się zalicza, który to argument nie może zostać uwzględniony, ponieważ art. 28 budowlanego nie wymienia osób korzystających z nieruchomości na podstawie służebności, a ponadto niezależnie od powyższego Wojewoda Małopolski stwierdził, iż projekt budowlany nie uniemożliwia korzystania z ww. 5 metrowego pasa służebności, gdyż mieści się on w 11,46 metrowym pasie niezabudowanego terenu działek od granicy działki nr [...]. Opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Z. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zdaniem skarżącego należało uchylić decyzję organu I instancji w całości, przez co organ odwoławczy naruszył, zdaniem skarżącego, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie zastosował go, mimo, że zachodziły ku temu przesłanki, a organy administracji pominęły wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z akt cywilnych spraw o ochronę służebności oraz o zniesienie służebności, a ponadto nieprawidłowo uznano, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz w postępowaniu wznowieniowym. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że prace budowlane prowadzone przez inwestora spowodowały brak możliwości wykonywania służebności (w tym zakresie trwa proces o ochronę służebności), a zatem inwestycja wprost oddziałuje na prawa właścicieli nieruchomości [...], a tym samym na tę nieruchomość. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez brak analizy zastosowania wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie dla rozpoznania sprawy, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, dokonanie wykładni prawa na niekorzyść skarżącego oraz przekroczenie zakresu dopuszczalnej interpretacji przepisów. Naruszono również, zdaniem skarżącego, zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez próbę przerzucenia ciężaru dowodu na skarżącego dla wykazania posiadania charakteru strony postępowania. W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż organ informował wyłącznie o możliwości przeglądu akt bez zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności bez przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Uznając postępowanie za bezprzedmiotowe naruszono, zdaniem skarżącego, art. 105 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., co skutkowało niepełną kontrolą decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji wojewody w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. Sąd powołał dalej art. 147 k.p.a., wedle którego "wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony." W myśl tego przepisu, jak wskazał Sąd, podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest wyłącznie podmiot, któremu przysługiwał status strony w zakończonym postępowaniu, względnie podmiot, który będąc stroną został bez własnej winy pozbawiony udziału w tym postępowaniu. Jak wskazał Sąd, w postępowaniu o pozwolenie na budowę krąg stron ustala się nie na podstawie art. 28 k.p.a., który posługuje się pojęciem interesu prawnego, lecz na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi: "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.", przez co ogranicza się krąg stron postępowania, wprowadzając kryterium "obszaru oddziaływania obiektu" (zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Tym samym Sąd uznał, że nie każdy podmiot, który posiada jakiekolwiek uprawnienie względem nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę jest stroną postępowania, lecz tylko właściciel takiej nieruchomości, jej użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany, przy czym przez "obszar oddziaływania" rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W tym zakresie Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2010/06, w którym stwierdzono, że realizacja budowy powoduje określone uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, ale nie mogą one przesądzać o zaistnieniu warunków, o jakich mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Sąd powołał również wyrok z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1241/06, w którym NSA podkreślił, że zamiarem ustawodawcy było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro A. Z. nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę to nie ma również legitymacji do występowania z wnioskiem o wznowienie tego postępowania, co pociąga za sobą konieczność umorzenia wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku A. Z. zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania to jest: 1) art. 151 p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie, powodujące oddalenie skargi administracyjnej, jako nie zasługującej na uwzględnienie, gdyż wydana przez organ decyzja administracyjna nie narusza prawa i jest zgodna z prawem, gdy tymczasem zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi jako zasadnej na podstawie art. 145 a, b i c p.p.s.a., ponieważ skarżący jest stroną postępowania administracyjnego i był uprawniony do skutecznego żądania wznowienia postępowania, prowadzonego bez jego udziału, przez co nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do skutecznego wznowienia postępowania; 2) art. 28 § 2 Prawa budowlanego łącznie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 28 kpa , na skutek wadliwej wykładni, która skutkowała uznaniem skarżącego jako podmiotu nie należącego do kręgu podmiotów, uznanych za stronę, gdy tymczasem skarżący winien być uznany za stronę, w szczególności gdy zastosuje się dyspozycje przepisów odwołujących się do pojęcia obszar oddziaływania obiektu budowlanego; 3) Art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w treści uzasadnienia wyroku nie wyjaśniono, dlaczego nie prowadzono w pełnym zakresie analizy w przedmiocie legitymacji skarżącego do bycia stroną, a w szczególności w płaszczyźnie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, gdyż poza odwołaniem się do literalnego brzmienia art. 28 Prawa budowlanego nie wskazano innych przepisów możliwych do zastosowania przy ustalonym stanie faktycznym; 4) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., ponieważ Sąd nie dokonał pełnej i obiektywnej oceny i kontroli decyzji administracyjnej Wojewody Małopolskiego w Krakowie, w tym także decyzji organu I instancji, pod względem formalnej i materialnoprawnej poprawności i zgodności z prawem; b) naruszenie prawa materialnego przez jego wadliwe zastosowanie oraz wadliwą wykładnię na skutek przyjęcia, że obiekty projektowane (obecnie realizowane) nie znajdują się w obszarze oddziaływania na działkę skarżącego nr [...] oraz przysługujące prawo służebności przejazdu i przechodu po nieruchomościach objętych terenem budowy, nie ma znaczenia faktycznego i procesowego, a nadto, że inwestor ([...] S.A., wcześniej [...] spółka z o.o.) wykazał skutecznie prawa do dysponowania całą nieruchomością na cele budowlane (art. 4 i 32 pkt 4 Prawa budowlanego), gdy tymczasem świadomie zataił przed organem fakt istnienia służebności gruntowej, obciążającej nieruchomość objętą pozwolenia na budowę, w tym zakresie zachodzi bezczynność organu do działania z urzędu w celu skutecznego uchylenia pozwolenia na budowę bez udziału skarżącego jako podmiotu nie legitymowanego do udziału w postępowaniu wznowieniowym. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił również uwagę na brak ustaleń faktycznych co do tego czy sfera obszaru oddziaływania obiektu dotyczy skarżącego. Skarżący kwestionuje również zawarte w uzasadnieniu wyroku twierdzenie, iż nie zawiadomienie M. Z. o postępowaniu wznowieniowym nie jest uchybieniem organu, gdyż nie posiadała ona również przymiotu strony. Skarżący uważa, że przedmiotem ustaleń organ powinno być nie tylko to, czy żądający wznowienia postępowania ma przymiot strony, ale także powinien on rozpoznać sprawę pod względem merytorycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żaden z przywołanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się trafny. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Skarżącemu w toku postępowania wznowieniowego odmówiono przymiotu strony skutkiem czego było umorzenie wszczętego w tym zakresie postępowania zgodnie z art. 105 kpa. Sąd I instancji stwierdził zgodność z prawem decyzji administracyjnych mocą których uznano, iż dalsze prowadzenie postępowania wznowieniowego jest bezprzedmiotowe z tych przyczyn, iż skarżący A. Z. nie spełnia przesłanek art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem nie przysługują mu prawa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Pogląd ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego jest całkowicie uprawniony. Wskazać należy, iż w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego dominuje pogląd, iż tylko przepisy prawa materialnego administracyjnego stanowią podstawę interesu prawnego, co stosownie do art. 28 k.p.a. daje określonemu podmiotowi legitymację procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten, wyrażony również w zaskarżonym wyroku, należy w tej sprawie uznać za prawidłowy. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r. o pozwoleniu na budowę, źródeł interesu prawnego dającego określonemu podmiotowi przymiot strony należało poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Interes prawny stwarzający dla określonego podmiotu legitymację procesową strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie i w postępowaniach nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyprowadza się z art. 3 pkt 20 w powiązaniu z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie sądu, skarżący do kręgu osób wymienionych w ww. przepisie, nie należy. Służebność gruntowa jaka mu przysługuje do nieruchomości objętej inwestycją jest ograniczonym prawem rzeczowym, co wynika wprost z art. 244 § 1 k.c. Skoro skarżącemu przysługuje w stosunku do ww. nieruchomości służebność gruntowa, to przysługiwać mu mogą jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący niewątpliwie posiada interes faktyczny, wywiedziony z ograniczonego prawa rzeczowego – służebności gruntowej, nie posiada natomiast interesu prawnego, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez sąd art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. a także przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, to podmiot żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien wykazać w postępowaniu prowadzonym przed organami administracyjnymi, że ma przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym (art. 147 w związku z art. 149 § 1 k.p.a.) , a następnie, że miał przymiot strony i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, którego żąda wznowienia. Na skarżącym ciążył zatem obowiązek wskazania przepisu prawa administracyjnego, z którego wywodzi on swoje prawo żądania wszczęcia postępowania. W tej konkretnej sprawie skarżący winien był wskazać stosownie do treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z jakim przepisem wiąże on spodziewane ograniczenie możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości. Bez wskazania takich przepisów stanowisko skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej stanowi w istocie gołosłowną polemikę z ustaleniami organów administracji i stanowiskiem Sądu I instancji. Z tego też powodu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny. Sąd I Instancji prawidłowo uznał, iż organy administracji zebrały w sprawie dostateczny materiał dowodowy, wystarczający do podjęcia decyzji administracyjnych, zaś z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, iż wziął on pod uwagę wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne. Prawidłowo również Sąd I instancji uznał, iż zasadnym w niniejszej sprawie było to, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ administracji umorzył postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., skoro okazało się, że podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony upoważniającego do takiego żądania (art. 147 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającego zdaniem autora skargi kasacyjnej na tym że "Sąd nie dokonał pełnej i obiektywnej oceny i kontroli decyzji administracyjnej Wojewody Małopolskiego w Krakowie, w tym także decyzji organu I instancji, pod względem formalnej i materialnoprawnej poprawności i zgodności z prawem" nie sposób zgodzić się z tak przedstawionym zarzutem. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja administracyjna została wydana na podstawie art. 105 kpa , ponieważ organy administracji uznały, iż wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od osoby, której służą prawa strony w tej konkretnej sprawie administracyjnej. W tych tylko granicach stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) kontrolował powyższą decyzję Sąd Administracyjny. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a stanowiło, wynik kontroli dokonanej przez ten Sąd legalności zaskarżonych aktów. Stąd też oparcie skarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji na przepisie art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nieuwzględnienia wniesionej skargi z uwagi na brak stwierdzenia uchybień w toku postępowania przed organami administracji, a tym samym Sąd był uprawniony powołać jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a., co też i uczynił. Nie można wobec tego uznać, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. był uzasadniony, gdy z przyczyn wyżej wskazanych skarga winna była zostać oddalona. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, bowiem mogły być uznane za takie, jedynie w przypadku podzielenia poglądów autora skargi kasacyjnej w przedmiocie rozumienia interesu prawnego i jego źródeł. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, ponieważ skarżący nie wskazał żadnego przepisu, który w jego ocenie został naruszony, co czyni kontrolę niemożliwą. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.