II OSK 2777/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 234/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 234/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M. M. (dalej skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej X) z [...] stycznia 2016 r., nr [...] wydaną w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego. Powyższy wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) umorzył postępowanie w sprawie części obiektu budowlanego pn. "Budowa infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej w dzielnicach [...],[...] - budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej, rurociągów tłocznych, wodociągów, tłoczni ścieków, przyłącza energetycznego, przebudowa kabli i słupów energetycznych, przebudowa gazociągu wraz z odtworzeniem nawierzchni oraz gospodarką zielenią w ramach II B projektu pn. Uporządkowanie gospodarki wodno - ściekowej w gminie D.", w zakresie części wybudowanej drogi na długości działki nr [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D. oraz zejścia z chodnika na działce nr [...] k.m. [...] niezgodnie z - zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. - projektem budowlanym. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zbadał zgodność robót budowlanych z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym, przepisami techniczno - budowlanymi, a przede wszystkim wskazał, że decyzją ostateczną nr [...] z [...] lutego 2015 r. znak [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie części powyżej wskazanego obiektu budowlanego. PINB wskazał, że inwestor do wniosków o wydanie pozwolenia na użytkowanie dołączył dokumenty, które potwierdzają jednoznacznie, że zrealizował on w całości inwestycję (wybudował obiekt budowlany posiadający różne kategorie), zgodnie z zatwierdzonymi ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. i nr [...] z [...] maja 2013 r., projektami budowlanymi i warunkami pozwolenia na budowę, takie jak np. oświadczenie kierownika budowy W.C., dzienniki budowy, inwentaryzacje geodezyjne, protokoły badań i sprawdzeń, czy kopie rysunków z naniesionymi zmianami. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, umorzenie postępowania uznano za zasadne. Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca, wnioskując o zmianę decyzji przez nakazanie podjęcia działań i wykonania robót mających na celu zniwelowanie różnic pomiędzy nawierzchnią drogi i chodnika na długości działki nr [...] k.m. [...], przy ul. [...] w D., względnie o uchylenie decyzji w całości jako wadliwej oraz wydanej z naruszeniem przepisów prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. X, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ II instancji stwierdził, że niniejsza sprawa była - począwszy od 2014 r. - przedmiotem kilkukrotnych rozstrzygnięć organów obu instancji, a przełomowe w sprawie było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Wydanie decyzji o tej treści wyklucza bowiem możliwość prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej pr.bud.), a tym samym nakładania na stronę określonych obowiązków, nawet gdyby wymóg ich nałożenia był zasadny. Udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego oznacza, że obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną, a więc nie w warunkach samowoli. Dopóki zatem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, dopóty ocena taka jest wiążąca. Jej podważenie możliwe byłoby po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dokonał już oceny wykonanych przez inwestora prac w kontekście ich zgodności z zatwierdzona dokumentacją techniczną. Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 pr.bud., podważa natomiast jego stanowisko, a tym samym stanowi naruszanie zasady pewności prawa, trwałości decyzji ostatecznych oraz zaufania obywateli do organów państwa kształtujących domniemania zgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych. W skardze do WSA skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., polegający na niezasadnym zastosowaniu przez X art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PINB z [...] grudnia 2015 r., umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie. Zdaniem skarżącej, okoliczności sprawy nie dawały podstaw do umorzenia postępowania, a zatem organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, zdaniem którego wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu oznacza, że został on wykonany zgodnie z projektem i pozwoleniem budowlanym. Organ nadzoru budowlanego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie dokonał kontroli obiektu pod kątem zgodności wykonanych robót, tak z projektem, jak i pozwoleniem na budowę. Prowadzenie postępowania naprawczego byłoby możliwe po wzruszeniu decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia budowlanego. W tym stanie rzeczy nie zasługiwały na aprobatę zarzuty podnoszone w skardze, związane z zastosowaniem art. 105 k.p.a. ze względu na bezpodstawne, zdaniem skarżącej, umorzenie postępowania naprawczego. Postępowanie takie może być prowadzone jedynie wtedy, gdy ma swój przedmiot określony hipotezą art. 50 ust. 1 pr.bud. Jeśli ustalono, że przedmiotu takiego nie ma, a tak należy przyjąć wobec uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu po przeprowadzonej kontroli, to postępowanie podlega umorzeniu. W skardze kasacyjnej M. M. (dalej skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 141 § 4 tej ustawy, przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 50 i art. 51 pr.bud., w tym w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uchylenie się od przeprowadzenia szczegółowej analizy powołanych przepisów i ich oceny w świetle tego materiału, - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a) w zw. z art. 80 i art. 77 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem zasady swobodnej i wszechstronnej oceny dowodów, przez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, b) w zw. z art. 78 k.p.a. i art. 75 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., w sytuacji, gdy organ nie uwzględnił wniosków skarżącego dotyczących przeprowadzenia dowodów, w tym z oględzin nieruchomości przy ul. [...] w D. graniczącej z częścią inwestycji będącej przedmiotem sporu, ani dowodu tego nie przeprowadził z urzędu i w zw. z art. 77 k.p.a. przez brak samodzielnego zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w sytuacji równoległego toczenia się postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, c) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. przez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy pomimo dwukrotnych zaleceń X skierowanych do PINB odnośnie do tego, jakie czynności należy uzupełnić w toku postępowania naprawczego (i wskazania, jakie ustalenia PINB są niedopuszczalne), PINB w I instancji ponowił te same błędy i niedopatrzenia (pozostał więc aktualny podstawowy zarzut, tj. brak rozpoznania istoty sprawy), a pomimo to organ odwoławczy umorzył postępowanie naprawcze, gdyż w międzyczasie wydał decyzję o pozwolenie na użytkowanie obiektu i tym samym uczynił bezprzedmiotowym postępowanie naprawcze (art. 105 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny pozostawał związany sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Podstawy kasacyjne okazały się wszakże nieusprawiedliwione. Podstawowym zagadnieniem natury prawnej, mającym przesądzające znaczenie dla niniejszej sprawy było ustalenie wpływu wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w postaci infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej na dopuszczalność prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zasadnie WSA wskazał, że na obecnym etapie postępowania brak było możliwości prowadzenia postępowania naprawczego wobec wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w której organ nadzoru budowlanego nie stwierdził podstaw do przeprowadzenia takiego postępowania, orzekając o legalności zrealizowanego obiektu budowlanego. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Wynika to z istoty tego postępowania, które prowadzone jest w odniesieniu do obiektu zrealizowanego niezgodnie z prawem, czyli sprzecznie z treścią zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego lub przepisami techniczno-budowlanymi. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, dopóty istnieje w sprawie czasowa przeszkoda wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Zasadnie zatem wskazał sąd I instancji, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny, bowiem stanowiłoby to naruszenie art. 6 k.p.a. Prowadzenie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest w takiej sytuacji dopuszczalne dopiero po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Obowiązek prowadzenia postępowania naprawczego na obecnym etapie postępowania nie wynika również z zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego. Formułując w podstawie skargi kasacyjnej zarzut braku prowadzenia postępowania nadzwyczajnego przez organy administracji publicznej, skarżący nie wyjaśnił w na czym miałoby polegać w niniejszej sprawie spełnienie przesłanek warunkujących wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania w sprawie. Z powyższego względu sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie zaznaczył, że zmianie uległ stan prawny z uwagi na uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Z tego powodu dotychczasowe wywody organu odwoławczego straciły swoją aktualność. WSA nie miał obowiązku dokonywania szczegółowej analizy konieczności zastosowania w sprawie art. 50 i 51 pr.bud. W sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, ocena prawna wyrażona w tej decyzji jest wiążąca, a jej podważenie możliwe byłoby dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej zgodnie z art. 55 pr.bud. W sprawie nie doszło ponadto do naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów k.p.a., ponieważ inwestycja, co do której skarżąca kasacyjnie zgłaszała zastrzeżenia uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Z tej perspektywy nie miała także znaczenia aktywna postawa skarżącej kasacyjnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak zauważył to WSA, rzetelność oraz zgodność z prawem wykonania inwestycji została stwierdzona w postępowaniu, którego przedmiotem było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.