II OSK 2787/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2018 r. o odrzuceniu skargi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 225/18 ze skargi J. F. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 225/18 postanowieniem z dnia 23 maja 2018 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a., odrzucił skargę J. F. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie zarządzenia zastępczego Wojewody, co uzasadniało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd odwołał się do art. 6c oraz art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103) - ustawa o zakazie propagowania komunizmu, oraz art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) - u.s.g., podkreślając, iż legitymację do zaskarżenia zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru w sprawie nadania nazwy ulicy wydanego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu ma wyłącznie gmina. Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało ogłoszone i weszło w życie dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234, z późn. zm.) może być dokonane jedynie przepisem aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie, a zatem wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga jest przedwczesna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł J. F., zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: a) art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przed odrzucenie skargi, co narusza zasady demokratycznego państwa prawa, zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, zasady równości wobec prawa oraz zasady prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd; b) art. 98 i art. 98a ust. 3 u.s.g. i art. 6c o zakazie propagowania komunizmu przez przyjęcie, że redakcja powyższych artykułów jednoznacznie wskazuje, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 3 § 2 pkt 7, art. 50 § 1, art. 52 § 1, 2 i 3 oraz art. 53 P.p.s.a. przez pominięcie tych przepisów jako podstawy uprawnień skarżącego do wniesienia skargi z uwagi na uzasadniony interes prawny; b) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. przez niezasadne przyjęcie tego przepisu jako podstawy do odrzucenia skargi. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, za także zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. W art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu ustawodawca określił, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie w ust. 2 tego przepisu wyjaśniono, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Art. 6 ustawy zakazującej propagowania komunizmu stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2 ustawy). Zgodnie z dodanym z dniem 7 stycznia 2018 r. przepisem art. 6c ww. ustawy, skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że legitymację do zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody, a zatem aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego podlegającego kognicji sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., ma w rozpoznawanej sprawie wyłącznie gmina[...]. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podstawą legitymacji skarżącego nie mogą być również art. 98 i art. 98a ust. 3 u.s.g. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Według ust. 3 powyższego artykułu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem również wskazany przepis legitymację do wniesienia skargi na akt nadzoru przyznaje wyłącznie gminie. Z kolei art. 98a ust. 3 u.s.g stanowi, że przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Wymaga jednak podkreślenia, że regulacja ta ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach określonych w art. 98a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Niewątpliwie, powołane przepisy nie przyznają osobom fizycznym legitymacji skargowej do zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia zastępczego wojewody wydanego w trybie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Brak jest jakichkolwiek przepisów szczególnych przyznających skarżącemu legitymację do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie, a takimi przepisami nie są wskazane w skardze kasacyjnej regulacje art. 3 § 2 pkt 7, art. 50 § 1, art. 52 § 1, 2 i 3 oraz art. 53 P.p.s.a. W sprawie zachodziła zatem niedopuszczalność skargi z innych przyczyn uprawniająca sąd administracyjny do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Należy podzielić stanowisku Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym uchwały dotyczące zmiany nazw ulic należy uznać za akty prawa miejscowego, ponieważ tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonej ulicy, jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony. Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego przemawiają także spełniane przez nazwę ulicy funkcje publicznoprawne (zob. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, nr 6, s. 19.). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uchwała w sprawie nadania (zmiany) nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1039/15 oraz z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2904/14, [w:] CBOSA). Taki charakter ma również zarządzenie zastępcze wojewody wydawane na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Skoro zaskarżone zarządzenie zastępcze jest również aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa z art. 63 ust. 1 powołanej ustawy opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danego aktu wojewody. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżonym aktem (zarządzeniem zastępczym). Badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Innymi słowy, podmiot skarżący zmuszony jest udowodnić, że zaskarżony akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia go pewnych uprawnień, albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki powinno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., tak jak niewadliwie uczynił to Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. W świetle powyższego za trafny należy uznać wniosek wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nie narusza interesu prawnego skarżącego. Stanowisko Sądu nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Za spełnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie można uznać twierdzeń skarżącego, iż skarga została wniesiona w obronie czci, honoru i wizerunku ojca skarżącego - J. F., który w ocenie skarżącego, bezpodstawnie został uznany przez Wojewodę [...] za symbol komunizmu. Sąd administracyjny oczywiście nie kwestionuje intencji skarżącego, niemniej jednak jego twierdzenia nie mogą stanowić podstawy do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody wydane w trybie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Skarżący, jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, może dochodzić ochrony czci i dobrego imienia ojca w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. O istnieniu legitymacji skargowej skarżącego nie świadczą również podnoszone w skardze kasacyjnej wątpliwości konstytucyjne w odniesieniu do rozwiązań przyjętych w przepisach ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Powołane przez skarżącego wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych uchylające zarządzenia zastępcze wojewodów z uwagi m.in. na niezgodność z art. 165 ust. 2 Konstytucji dotyczą spraw zainicjowanych skargami właściwych jednostek samorządu terytorialnego, a nie wnoszonych przez osoby fizyczne, z tego względu odnoszenie ich do okoliczności rozpoznawanej sprawy jest całkowicie chybione. Nieadekwatne jest również przywołanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt P 19/04 (Dz. U. Nr 138 poz. 974), którym stwierdzono, że art. 98a ust. 3 u.s.g. w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestie stanowiące przedmiot analizy Trybunału w powyższej sprawie nie mają przełożenia na okoliczności rozpoznawanego przypadku. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy P.p.s.a., jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania między stronami w przypadku rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.