II OSK 2840/12

Dnia 23 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1144/12 w sprawie ze skargi B. M. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. S. na rzecz B. M. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1144/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę B. B., uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS", w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji oraz uchylił postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, zwany dalej "PPIS", w O., po rozpatrzeniu wniosku M. B., zezwolił na ekshumację zwłok J. B. (brata wnioskodawcy) z grobu na Cmentarzu Parafialnym w B. i złożeniu ich do grobu rodzinnego na Cmentarzu Parafialnym w N.. W wyniku odwołania I. S. (po przywróceniu jej terminu do wniesienia odwołania) PWIS w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji i nie zezwolił na przeprowadzenie ekshumacji szczątków J. B.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zostało wniesione po terminie, ale że zawierało znamiona wniosku o przywrócenie terminu, organ po uprawdopodobnieniu przez skarżącą, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, termin przywrócił i rozpatrzył odwołanie. Organ odwoławczy, powołując art. 10 i art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wskazał, że wniosek o ekshumację powinien pochodzić nie od jednej z uprawnionych osób, ale od wszystkich, zaś zgodnie z orzecznictwem sądowym prawo do zmiany miejsca zwłok, a także ich ekshumacji jest prawem wszystkich żyjących uprawnionych, stąd dla dokonania jakiejkolwiek zmiany w tym prawie potrzebna jest zgoda wszystkich uprawnionych. Wobec braku zgody jednej z osób uprawnionych organ wojewódzki nie zezwolił na ekshumację. Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania również z dnia [...] czerwca 2009 r. wniosła B. B., domagając się uchylenia postanowienia oraz decyzji organ wojewódzkiego, zarzucając tym rozstrzygnięciom rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 K.p.a., przez jego błędne zastosowanie. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie licznych dowodów z dokumentów jak ewidencja czasu pracy I. S., akt urodzenia córki I. S., zaświadczenia o meldunku rodziny Ireny Siemianowskiej pod jednym adresem, bilingów rozmów telefonicznych – wszystko to po uzyskaniu tych dokumentów od odpowiednich organów. Skarżąca wniosła też o zobowiązanie organu wojewódzkiego do zawiadomienia wskazanych Parafii Rzymskokatolickich o dopuszczalności ekshumacji wynikającej z uchylenia objętej skargą decyzji. W odpowiedzi na skargę PWIS w Warszawie wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1423/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że przywrócenie terminu nastąpiło w wyniku niezawinionego przez zainteresowaną uchybienia terminu. Okoliczność ta była bowiem wynikiem stanu chorobowego i sytuacji osobistej po śmierci matki. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena przyczyn uchybienia z uwagi na sytuację zainteresowanej była prawidłowa. Decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o przepisy prawa materialnego, tj. ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, W art. 10 ustawa ta określa krąg osób uprawnionych do pochowania zwłok ludzkich i dokonania ekshumacji; zaś w art. 15 stanowi, że "ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana m.in. na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego". Dlatego wniosek o ekshumację powinien pochodzić nie od jednej z uprawnionych osób, ale od wszystkich. Wobec faktu, że w przedmiotowej sprawie brak jest zgody jednej z osób uprawnionych, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego niezezwalające na ekshumację szczątków J. B. z grobu na Cmentarzu w B. do grobu rodzinnego na Cmentarzu Parafialnym w N.. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy słusznie podniósł, że spór pomiędzy uprawnionymi do ekshumacji powinien być rozpoznany w drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 728/05). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli: B. B., Z. B., M. B., M. K. i M. K.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2473/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok Sądu I instancji, wskazał, że w niniejszej sprawie nie ustalono, czy przywrócenie skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu powiatowego miało uzasadnienie czy też nie. Organ nie przeprowadził bowiem postępowania mającego na celu ustalenie, czy I. S., składając 11 dni po terminie odwołanie od ww. decyzji PPIS w O. z dnia [...] marca 2009 r., uchybiła terminowi z przyczyn przez siebie zawinionych, czy też niezawinionych. B. B. występowała do organu z wnioskami o przeprowadzenie licznych dowodów, mających na celu wyjaśnienie powyższej kwestii. W ocenie NSA, uprawdopodobnienie okoliczności, na które powoływała się w odwołaniu I. S. i uznanie, że świadczą one o braku jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania stanowiło kluczową kwestię w niniejszej sprawie. Obejmowało ono ustalenie, czy choroba I. S. miała znamiona choroby nagłej, czy nie paraliżowała ona jej zdolności psychofizycznych do tego stopnia, że nie była ona w stanie przez 14 dni dokonać wymaganych czynności, jak też czy miała ona możliwość korzystania z pomocy domowników przy wnoszeniu powyższego środka odwoławczego. W tym stanie rzeczy, NSA stwierdził, że organ nie zbadał powyższej kwestii w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Sąd I instancji zaś nie ocenił sposobu postępowania organu i jedynie w sposób lakoniczny i zwięzły potwierdził jego stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie ocenił tym samym, czy postanowienie, którym przywrócono I. S. termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, zostało wydane zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przed jednoznacznym rozstrzygnięciem kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwa ocena, czy zasadnie PWIS w Warszawie nie zezwolił na ekshumację szczątków J. B. z grobu na cmentarzu w B. do grobu rodzinnego na cmentarzu parafialnym w N.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1144/12, wskazał, że zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, która na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie, kluczową kwestią wymagającą wyczerpującego i wszechstronnego zbadania jest uprawdopodobnienie okoliczności świadczących o braku winy I. S. w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Z kolei przed jednoznacznym rozstrzygnięciem sprawy zasadności bądź niezasadności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwa ocena merytoryczna zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], przywrócił I. S. termin do wniesienia odwołania bez ustalenia czy choroba I. S. miała znamiona choroby nagłej, czy nie paraliżowała ona jej zdolności psychofizycznych do tego stopnia, że nie była ona w stanie przez 11 dni dokonać wymaganych czynności, jak też czy miała ona możliwość korzystania z pomocy domowników przy wnoszeniu środka odwoławczego. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu organ odwoławczy obowiązany będzie do wyjaśnienia wskazanych okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla ustalenia czy I. S. uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania zarówno na podstawie okoliczności wskazywanych we wniosku, jak również wniosków dowodowych przedstawionych w postępowaniu. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie, mające na celu ustalenie czy I. S. uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, pozwoli na rozpoznanie odwołania. W ocenie Sądu, z uwagi na wadliwość postanowienia przywracającego I. S. termin do wniesienia odwołania, które zapadło z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. należało uchylić postanowienie PWIS w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Ponadto Sąd stwierdził, że uchyleniu podlega także zaskarżona decyzja wydana w następstwie postanowienia przywracającego I. S. termin do wniesienia odwołania. Brak wyjaśnienia sprawy w zakresie wyżej wskazanym stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyła I. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wydanie rozstrzygnięcia jedynie w granicach zgłoszonych zarzutów i wniosków skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd, że mimo istnienia sporu między uprawnionymi stronami co do zgody na ekshumację, nie zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wobec zaistnienia zagadnienie wstępnego, dla rozstrzygnięcia którego właściwy jest sąd powszechny; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z rażącym naruszeniem przez organ art. 100 § 3 ab initio w zw. z art. 100 § 2 in fine K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu, że w tej sprawie organ wydał decyzję bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, co powoduje skutek nieważności zaskarżonej decyzji, którą to Sąd pierwszej instancji winien był stwierdzić, stosując przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przez bezzasadne przyjęcie, że udział pozostałych stron, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, gdy tymczasem z powołanych przepisów prawa wynika, że proces wyrażania zgody na ekshumację nakazuje wymóg uzyskania stanowiska wszystkich uprawnionych do chowania zwłok; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że strona nie udowodniła braku winy w uchybieniu terminu, w sytuacji, gdy termin winien być przywrócony na prośbę strony po uprawdopodobnieniu braku jej winy w dochowaniu terminu. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (w zakresie użytego w tej konstrukcji normatywnej pojęcia "uzasadnioną prośbę osób uprawnionych") polegającą na nietrafnym nieoparciu się o wykładnię językową. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B., Z. B., M. B., M. K., M. K. wnieśli o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Na wstępie wskazania wymaga, że podstawową kwestią, od której uzależnione jest podjęcie przez organ odwoławczy działań procesowych w sprawie oraz dokonanie merytorycznej oceny sprawy w postępowaniu odwoławczym, jest to czy odwołanie zostało wniesione w terminie; a jeżeli nie, w sytuacji gdy złożono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to czy zachodziły przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Ponieważ zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, wobec tego, że na postanowienie o przywróceniu terminu K.p.a. nie przewiduje prawo wniesienia zażalenia, postanowienie PWIS w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w tym przedmiocie mogło stanowić przedmiot zaskarżenia do Sądu Administracyjnego wraz z ostateczna decyzją PWIS w Warszawie. Jak już wyżej wskazano, kwestia terminowości wniesienia odwołania jest kwestią podstawową, ponieważ wniesienie odwołania po terminie uniemożliwia merytoryczną ocenę sprawy przez organ odwoławczy. A zatem to od okoliczności konkretnej sprawy zależy jaki kształt powinno przybrać postępowanie administracyjne, co z kolei determinuje zakres postępowania sądowoadministracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, że również w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego mogą zaistnieć okoliczności mające wpływ zarówno na kształt tego postępowania, jak i postępowania administracyjnego. Z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a. przy wydaniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zawartą w wyroku o sygn. akt II OSK 2473/10. Poza tym na podstawie art. 193 w zw. z art. 170 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA były wiążące dla Sądu I instancji oraz organu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanej powyżej sygnaturze, prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy nie ustalił, czy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania miało uzasadnienie, czy też nie. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji związane było wyłącznie z tą kwestią, ponieważ w wyniku zaistnienia wad postępowania dotyczących przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zaistniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i postanowienia o przywróceniu terminu. Z tych względów nie można skutecznie zarzucić, że Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. Ponadto z tych samych względów nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia, że kwestia przywrócenia terminu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 77 K.p.a., nie było podstaw do dokonania przez Sąd I instancji merytorycznej oceny kwestii ekshumacji zwłok. Co prawda na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd Administracyjny może także dokonać oceny legalności decyzji organu I instancji w granicach danej sprawy. Dokonanie takiej oceny jest możliwe w przypadku gdy w konkretnej sprawie odwołanie zostało wniesione w terminie lub niewadliwie przywrócono termin do jego wniesienia. Jest to kwestia podstawowa, która wymaga ustalenia w pierwszej kolejności także przez Sąd Administracyjny w ramach zakresu kompetencji wyznaczonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a. Dostrzeżona wada postępowania m.in. w zakresie legalności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania już niejako z samego automatu oznacza, że wydanie decyzji odwoławczej nastąpiło przedwcześnie, a w granicach danej sprawy zaistniała konieczność zbadania tego czy rzeczywiście zachodziły podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ten sposób następuje wyznaczenie zakresu sprawy podlegającej merytorycznej ocenie Sądu Administracyjnego, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do oceny właśnie kwestii prawidłowości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a nie – ekshumacji zwłok, czego domaga się strona skarżąca kasacyjnie. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że w przypadku braku podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej lecz stosownie do treści art. 134 K.p.a. wydać rozstrzygnięcie o charakterze formalnoprawnym – stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania ale po uprzednim orzeczeniu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli taki wniosek został złożony. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania ma zatem istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Na gruncie przedmiotowej sprawy w dalszym ciągu kwestia merytorycznego rozpoznania odwołania, wobec stwierdzonych wad postępowania w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jest sprawą otwartą. Oznacza to, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie merytoryczna ocena prawidłowości orzeczenia w przedmiocie ekshumacji zwłok nie mogła stanowić przedmiotu oceny Sądu I instancji w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tych względów, nie można skutecznie zarzucić, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem ww. przepisu. Z tych samych względów nie mogła podlegać ocenie Sądu I instancji kwestia zaistnienia ewentualnej przesłanki do zawieszenia postępowania, czy też kwestia ewentualnego wystąpienia zagadnienia wstępnego. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z rażącym naruszeniem przez organ art. 100 § 3 ab initio w zw. z art. 100 § 2 in fine K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Ponadto nie znajdują usprawiedliwionych podstaw pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące wymogu uzyskania stanowiska wszystkich uprawnionych do chowania zwłok, jak i wykładni przepisów ustawy o cmentarzach o chowaniu zmarłych. W tym zakresie zaskarżony wyrok nie zawiera żadnej oceny, co bezpośrednio związane było z oceną prawną zawartą w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, która dotyczyła wyłącznie wad postępowania w zakresie kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dlatego zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.