II OSK 2879/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 106/24 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 22 września 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu UD-III-WAB.6730.68.2023.JPA oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 106/24, oddalił skargę [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sprawie UD-III-WAB.6730.68.2023.JPA. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zakończenie sprawy nim zainicjowanej poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania jako prawidłowe zwalniało organ z zarzutu bezczynności. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. W konsekwencji, skoro wniosek skarżącej zawierał braki formalne, to kwestia braku procesowej reakcji na złożony wniosek o zawieszenie postępowania, nie mogła świadczyć o bezczynności organu. W skardze kasacyjnej, [...] Spółdzielnia [...] z siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że: a) z uwagi na braki formalne wniosku [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w W. z 22 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.; b) "postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy mógł wszcząć tylko wniosek kompletny, zawierający wszystkie elementy wymagane przepisami k.p.a. oraz u.p.z.p."; c) organ mógł pozostawić pismem z 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w W. z 22 września 2023 r., zawierający żądanie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 3 października 2023 r. i to pomimo nierozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w W. z 9 października 2023 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków, i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu - Prezydenta m.st. Warszawy, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej – [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Według Spółdzielni organ jest bezczynny, albowiem pozostawił jej wniosek o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie jego braków formalnych, pomijając jednocześnie, że skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie tak zainicjowanego postępowania. Zasadność wezwania o uzupełnienie braków podania oraz ich formalny charakter nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej i w związku z tym nie wymagają analizy. Istota zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej polega natomiast na kontestowaniu stanowiska Sądu a quo, zgodnie z którym do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy wniosek inicjujący takie postępowania obarczony jest brakami formalnymi, dochodzi dopiero w momencie uzupełnienia tych braków. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skoro do czasu uzupełnienia braków formalnych podania postępowanie nie zostało wszczęte, organ nie może wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.). W sytuacji gdy podanie nie spełnia innych (niż określone w art. 64 § 1 k.p.a.) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie wystąpią okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Błędne stanowisko Sądu a quo w tym zakresie nie mogło jednak przesądzać o zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej. Istotnym bowiem było, że skarżąca kasacyjnie prawidłowo została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy. Zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania, a także ocena charakteru tych braków nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. Braków tych skarżąca kasacyjnie nie uzupełniła w terminie, co skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania. Organy wdrożyły zatem prawidłowe konsekwencje prawne braku zastosowania się wnioskodawcy do wezwania o uzupełnienie wniosku, który w takiej sytuacji nie mógł podlegać rozpoznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również, aby w sprawie ziściły się przesłanki z art. 98 § 1 k.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z przepisu tego wynika, że organ ma w tym względzie pewną swobodę i działa na zasadzie uznania. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było związanie organu wnioskiem strony, zgodnie z systematyką k.p.a. użyłby zwrotu "zawiesza", co wskazywałoby na obligatoryjność uwzględnienia wniosku strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Skoro na takie rozwiązanie prawodawca się nie zdecydował, trudno zarzucić organom, które uwzględniając specyfikę sprawy nie zawiesiły na wniosek strony postępowania, że ich rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności czy arbitralności (tak wyroki NSA: z 12 września 2023 r., II OSK 942/22; z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2330/22; z 18 września 2024 r., II OSK 2642/21). W sytuacji gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ jest wezwanie wnioskodawcy do usunięcia tych braków. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, że nie zawiesił on postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie. Należy przy tym zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania nie może służyć wydłużaniu terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej uznał, że zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi okazały się nieusprawiedliwione i skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.