II OSK 2889/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1168/11 w sprawie ze skargi B.K. i A.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz B.K. i A.K. kwotę 300 (trzystu) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r., II SA/Po 1168/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Poznaniu po rozpoznaniu skargi B. K. i A. K. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) w Poznaniu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku garażowego położonego w G. na działce nr [...], gm. [...]. W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Kaliszu, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: "uPb") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), nakazał inwestorowi – A. K., rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Organ ustalił, że inwestor od 2006 r. prowadzi roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku garażowego. Ustalił także, że w dniu 3 marca 2011 r. B. K. i A. K. zwrócili się do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz podjęli działania zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 48 uPb, organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał A. K. do przedłożenia do dnia 17 czerwca 2011 r. dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Dokumenty te nie zostały doręczone w terminie, co skutkowało nakazaniem rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. i A. K. wskazali, że przedmiotowy obiekt budowlany jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, tj. budowy domu jednorodzinnego, a więc jest obiektem, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 24 uPb. Skarżący podnieśli, że zamierzają wystąpić o dokumenty niezbędne dla zaadaptowania obiektu na garaż. Równocześnie stwierdzili, że nie przedstawili wymaganych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. dokumentów z uwagi na wysokość opłaty legalizacyjnej, która jest zbyt wysoka i przewyższa ich możliwości finansowe. Zaskarżoną decyzją WWINB w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podkreślając, że przedmiotowy budynek inwestor wykonał w 2006 r. w związku z budową domu jednorodzinnego, jako zaplecze budowy do składowania materiałów i narzędzi budowlanych. Nie może on jednak zostać zakwalifikowany, jako obiekt przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, gdyż obiekt taki powinien być rozebrany najpóźniej z dniem ukończenia robót budowlanych. Inwestorzy o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego poinformowali w dniu 1 sierpnia 2011 r. Przedmiotowy budynek nie został jednakże rozebrany, co potwierdza kontrola przeprowadzona w dniu 16 września 2011 r. Ponadto z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wynika, aby zaplanowano istnienie obiektu przeznaczanego do czasowego użytkowania, jako zaplecze budowy w trakcie budowy budynku mieszkalnego. Organ uznał więc, że inwestorzy wybudowali nowy obiekt, odrębny od budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stanowiący odrębne zamierzenie inwestycyjne, na realizację którego powinni byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe, zdaniem organu, potwierdza fakt, że inwestorzy wystąpili w dniu 3 marca 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku garażowego na dwa stanowiska o pow. zabudowy do 75 m2. Zatem organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 uPb. Stąd też, wobec nie dostarczenia wymaganych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. dokumentów, prawidłowo wydana została decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 uPb. Skargę na powyższą decyzję do WSA w Poznaniu wnieśli B. K. i A. K. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 24 oraz art. 48 uPb poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących. W odpowiedzi na skargę WWINB w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, iż wybudowany obiekt stanowi obiekt przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustalenia poczynione przez organy nie dają bowiem podstawy do przyjęcia, że wybudowany dodatkowo obiekt był przeznaczonym do rozbiórki po zakończeniu robót budowlanych, ze względu na sposób jego realizacji oraz materiał, z którego został wykonany. Jego konstrukcja wskazuje, że jest to obiekt trwały, który miał być użytkowany już po zakończeniu budowy. Fakt, że do zakończenia budowy przedmiotowego obiektu pozostało inwestorowi wykonanie pewnych prac, nie powoduje zmiany jego charakteru. Ponadto obiekt ten nie został rozebrany po przeprowadzeniu prac budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego. Powyższe, jak również działania mające na celu legalizację obiektu, wskazują zdaniem sądu wojewódzkiego, że zamiarem skarżących nie było rozebranie przedmiotowego obiektu, lecz dalsze korzystanie z niego. Późniejsze odstąpienie od podjętego zamiaru tłumaczone nieuchronnością nałożenia opłaty legalizacyjnej, nie zmienia pierwotnego zamiaru skarżących, jakim była budowa obiektu garażowego. W ocenie sądu a quo zasadnie organy administracji publicznej wywiodły, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy wybudowali nowy obiekt, odrębny od budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Równocześnie, wobec braku uprzedniego uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę organy prawidłowo dostrzegły konieczność prowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o treść art. 48 uPb. Sąd podkreślił jednak, że w niniejszej sprawie brak jest wyczerpujących ustaleń dotyczących osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku rozbiórki. Adresatem zaskarżonej decyzji jest bowiem A. K., który przedstawił się jako inwestor podczas pierwszej kontroli przeprowadzonej w dniu 7 kwietnia 2011 r. Jednakże, inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tych robót), ale też osoba bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, która roboty budowlane inicjuje i finansuje. W przedmiotowej sprawie nie zostało zaś w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnione, czy za inwestora mogła zostać uznana również żona skarżącego – B. K. Jest to o tyle istotne, że w świetle decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego, posadowionego na tej samej posesji, co sporny obiekt, inwestorami obiektu mieszkalnego byli oboje małżonkowie K. Wątpliwe, zdaniem sądu I instancji, jest więc by inwestorem drugiego budynku, położonego na tej samej działce, był tylko jeden z małżonków. Ponadto oboje małżonkowie wystąpili z wnioskiem i uzyskali decyzję o warunkach zabudowy na będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt. Sąd wojewódzki uznał, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie pomimo niedostatecznego zgromadzenia materiału dowodowego i niewyjaśnienia, kto jest w istocie inwestorem kontrolowanego obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WWINB w Poznaniu domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut ich niezastosowania w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 81 K.p.a. poprzez bezprawne zakwestionowanie przez sąd I instancji okoliczności, że A. K. jest inwestorem samowolnie wybudowanego budynku garażowego. Skarżący kasacyjnie organ podkreśla, że swe stanowisko sąd I instancji argumentował także przez odwołanie się do motywów zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 21 czerwca 2011 r., II SA/Kr 606/11, jednak jest to chybione, albowiem wyrok w tamtej sprawie miał zapaść w odmiennym stanie faktycznym. Eksponując opracowania komentarzowe do art. 81 K.p.a. WWINB w Poznaniu wskazuje, że strony miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w tym odnośnie co do oświadczenia A. K., że jest inwestorem przedmiotowego budynku garażowego. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez "drugą stronę", co prowadzić ma do wniosku, że osoba inwestora nie jest sporna, więc nie ma potrzeby tej okoliczności dowodzić. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. K. i B. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżących skarga kasacyjna nie jest zasadna, wątpliwości sądu wojewódzkiego odnośnie prawidłowego adresata decyzji o rozbiórce były zaś uzasadnione. B. K. i A. K. są współwłaścicielami działki, na której zlokalizowano budynek mieszkalny, jak i sporny obiekt garażowy. Wspólnie wystąpili także o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu. Organy nie badały, czy oprócz A. K. inwestorem budynku garażowego jest także i B. K. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do oceny trafności zasadniczego zarzutu wobec skarżonego kasacyjnie wyroku odnośnie podstawy uchylenia decyzji WWINB w Poznaniu, gdy sąd wojewódzki wyeksponował wątpliwości odnośnie adresata decyzji o nakazie rozbiórki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut uchybienia przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. WSA w Poznaniu trafnie zwrócił uwagę, że wobec argumentacji strony odnośnie charakteru wznoszonego obiektu, równocześnie wraz z budowanym domem realizowanym zarówno przez A. K., jak i B. K., istnieją uzasadnione wątpliwości, czy obiekt garażowy nie był budowany wspólnie przez małżonków K. Wątpliwości te uprawdopodabnia to, że obydwoje małżonkowie ubiegali się o decyzję o warunki zabudowy w celu zalegalizowania spornego obiektu. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 81 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. To, że A. K. oświadczyć miał, że to on był inwestorem przedmiotowego obiektu garażowego i wypowiedział się w tej kwestii, nie oznacza samo w sobie, że był jego wyłącznym inwestorem. Sąd I instancji nie wykluczył przeto, jak to zarzucono w skardze kasacyjnej, aby A. K. nie był inwestorem obiektu garażowego, zasadnicza zaś przyczyna uchylenia decyzji organu odwoławczego to brak dostatecznych ustaleń, czy nakaz rozbiórki nie powinien byś skierowany do obojga małżonków K. Ponadto przepis art. 81 K.p.a. posługuje się określeniem, że taka okoliczność "może być uznana za udowodnioną", o ile stronie umożliwiono wypowiedzenie się. Z samego zatem wypowiedzenia się przez stronę co do oznaczonego faktu nie można wyprowadzać wniosku, że okoliczność ta została udowodniona w sposób bezsprzeczny. Przeciwnie – byłoby to niezgodne z treścią art. 80 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie naruszył przeto sąd wojewódzki art. 7 K.p.a., z którego m. in. wynika, że organ z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. został sformułowany wadliwie, albowiem przepis ten składa się z kilku paragrafów, zaś Kasator nie wskazał, którego z nich dotyczy podnoszone uchybienie. Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w związku z art. 174 Ppsa. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. także w skardze kasacyjnej nie uzasadniono, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 176 Ppsa. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną, skoro jest związany zarzutami tego środka zaskarżenia. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne. Z tych względów orzec należało na podstawie art. 184 Ppsa oddalając skargę kasacyjną, jako nieuzasadnioną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.