II SA/Kr 606/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Ewa Rynczak WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi B.G. i K.G. na decyzję Wojewody [....] z dnia 22 sierpnia 2002r., nr [....] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala . Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. , Nr 106, poz. 1126 ze zm.), art. 107 k.p.a., art. 108 k.p.a., art. 38 w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998r., Nr 91, poz. 578 ze zm.) w związku z art. 82 ustawy Prawo budowlane - uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 1998 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej przebudowę strychu na lokal mieszkalny budynku przy ul. [...] w K. , na dz. nr 1, obr. [...] przeniesioną w zakresie inwestora: w części dotyczącej B.G. , na rzecz Przedsiębiorstwa Developerskiego [...]" sp. z o.o. z siedzibą przy ul [...] w K. i K.G. (decyzja z dnia [...]października 1999 r., nr [...]), następnie przeniesioną w części dotyczącej K.G. na rzecz Przedsiębiorstwa Developerskiego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. , przy ulicy [...] (decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 kwietnia 2001 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, skierował do Wydziału Architektury Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. wniosek o uchylenie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1998r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w wyniku postępowania wyjaśniającego stwierdził, że inwestycja posiada istotne odstępstwa i podjął działania przewidziane w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że zmiany decyzji, które miały miejsce w przedmiotowej sprawie obejmowały tylko i wyłącznie zmiany w zakresie podmiotu decyzji, nie zaś zmianę zatwierdzonego projektu. Wobec tego uchylenie decyzji uznano za uzasadnione, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji istotnego odstąpienia od decyzji pozwolenia na budowę (to jest zatwierdzonego projektu, bądź warunków) decyzja winna być uchylona. Odwołanie od tej decyzji złożyli B.G. i K.G. podnosząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został powiadomiony przez administratora budynku o dokonanej samowoli budowlanej przy przebudowie strychu na cele mieszkalne. Urząd był zatem świadomy, że inwestor nie dokonał odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a dokonał ewidentnej samowoli budowlanej. W odwołaniu wskazano, że budynek został nadbudowany z dodaniem antresoli poprzez podwyższenie ściany kolankowej i podniesienie kalenicy wskutek czego zmieniono kąt nachylenia dachu. Podniesiono także frontową elewacje budynku wykonując równocześnie jedną lukarnę na całej jej szerokości. Zamiast projektowanych loggi mieszczących się w obrysie dachu wykonano wsporniki pod płyty balkonowe. Zamiany te są niezgodne z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a wykonany zakres robót stanowi ewidentną samowolę budowlaną w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i uzyskanego pozwolenia na przebudowę strychu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak: [...] Wojewoda działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (jednolity tekst z 2000r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ustaleniu, iż inwestor dokonał odstępstwa od projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 3 postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wyszczególnionych dokumentów dotyczących realizowanej inwestycji. Po wykonaniu powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] października 2000 r. decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, z uzasadnieniem, że od daty wydania tej decyzji w obrocie prawnym znalazły się dwie decyzje o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Powiatowy Inspektorat Nadzoru budowlanego wystąpił zatem do Prezydenta Miasta K. o uchylenie decyzji własnej z dnia [...] grudnia 1998 r. o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane i Prezydent Miasta K. decyzję taką wydał dnia [...] maja 2001r. Następnie organ wskazał, że dnia 4 marca 2001 r. Wojewoda wystąpił z pismem o wyjaśnienie toku postępowania Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie, w związku z koniecznością ustalenia, na jakiej podstawie została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2001 r., uchylająca własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1998 r. W związku z interpretacją przedstawioną w piśmie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (że tylko istotne odstępstwo daje prawo do wydania postanowienia w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu robót budowlanych) organ odwoławczy uznał, że sprawa "charakteru odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę" została przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięta. Brak decyzji administracyjnej orzekającej w tej kwestii, jak również brak jednoznacznego wyrzeczenia, iż dokonane odstępstwa noszą znamiona "istotnych" zmian zarówno w treści postanowienia, jak i wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. nie może być przedmiotem postępowania organów administracji architektoniczne - budowlanej. Odpowiadając na zarzut odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego orzekając w sprawie pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych powinien uwzględnić zapisy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ w każdym przypadku decyzje zezwalające na prowadzenie robót budowlanych muszą spełniać wymagania określone w przepisach prawa, również w zakresie prawa miejscowego. W toku postępowania powinny być uwzględnione ewentualne warunki zawarte w opinii Państwowej Służby Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w K. w zakresie aktualnego stanu architektoniczne - budowlanego realizowanej inwestycji. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli B.G. i K.G. podnosząc, że to oni uzyskali prawomocne pozwolenie na budowę i przenosząc to pozwolenie na obecnego inwestora wyrazili zgodę jedynie na przeniesienie w zakresie objętym pierwotnym projektem. W związki z tym wszelkie odstępstwa oznaczają utratę prawa do dysponowania terenem inwestycji i wymagają ponownego wykazania się prawem do nieruchomości poprzez uzyskanie akceptacji skarżących. Podniesiono, że inwestor nie wniósł projektu zamiennego, a zatem odstępując od pozwolenia na budowę działał samowolnie i bezprawnie. Organ odwoławczy powinien dokonać wyraźnych i wiążących ustaleń, co do określenie charakteru odstępstw w przedmiotowej inwestycji, wskazując co jest istotnym odstępstwem, a nie powoływać się na niejasne i budzące wątpliwości ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżących podtrzymywanie przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu prawomocnego pozwolenia na budowę zmierza do zalegalizowania stanu techniczno-budowlanego inwestycji, który jest niezgodny z prawem, Ponadto wykonanie decyzji organu odwoławczego pozwala na kontynuowanie prac budowlanych, co może prowadzić do usankcjonowania istniejącego stanu budowlanego, który naraża skarżących jako współwłaścicieli budynku przy ul. [...] na nieodwracalne szkody. Stwarza także zagrożenie dla użytkowania obiektu i bezpieczeństwa jego mieszkańców z powodu nieprawidłowego funkcjonowania przewodów wentylacyjno-spalinowych, przeciążenia systemu wodno-kanalizacyjnego i ewentualnego naruszenia substancji budynku wskutek naprężeń konstrukcyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględniane. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o umorzeniu decyzji własnej wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis art. 36a w/w/ ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu I instancji) miał brzmienie - istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust 1). W przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (ust 2). Z klei przepis art. 37 ust 2 ustawy Prawo budowlane (w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, iż rozpoczęcie lub wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1 i art. 36a ust. 2, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Nie budzi wątpliwości sądu, iż prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej własnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę - w razie stwierdzenia naruszenia przez inwestora przepisu art. 36a ust 1 tj. realizacji inwestycji w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę a wznowienie przez inwestora prowadzenia robót budowlanych możliwe było jedynie po wydaniu przez organy nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust 1a o pozwoleniu na wznowienie robót (stan prawny do obowiązujący 10 lipca 2003 r.). Podkreślić przy tym należy, iż w kompetencjach organu administracji architektoniczno-budowlanej nie leży ustalanie czy obiekt realizowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym czy też z odstępstwami od tego projektu oraz czy odstępstwa jakich dopuścił się inwestor są odstępstwami istotnymi. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy Prawo budowlane, do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Z kolei art. 83 tej ustawy przesądza, iż do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (organu nadzoru budowlanego) jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. Wymienione w tym przepisie art. 48-51 regulują kwestię tzw. samowoli budowlanej oraz postępowania naprawczego, wszczynanego między innymi w sytuacji prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. To zatem organy nadzoru budowlanego są wyłącznie kompetentne do ustalania, że dana inwestycja realizowana jest z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy odstępstwa te noszą cechy odstępstw istotnych. Organy te nie są natomiast władne uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane. W razie dokonania takich ustaleń (realizacji inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę) organy nadzoru budowlanego są natomiast uprawnione do wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o uchylenie decyzji o pozwoleniu nas budowę a ten organ z kolei, obowiązany jest decyzję taką wydać. W obecnym stanie prawnym proces ten jest bardziej doprecyzowany. Mianowicie art. 36a ust 2 ustawy Prawo budowlane (w aktualnym brzmieniu) stanowi, iż właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. tj. tj. decyzji w której organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zmiana ta dokonana przez art. 1 pkt 14 lit a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r.) zdaniem sądu nie wprowadziła żadnych merytorycznych odstępstw od regulacji wcześniejszej, a jedynie stanowiła konsekwencje wprowadzenia do art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane przepisu pkt 3, oraz doprecyzowała tryb postępowania w takich przypadkach. Obecnie zatem przesłanką do uchylenia decyzji własnej w trybie art. 36a ust 2 ustawy Prawo budowlane, jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji w trybie art. 51 ust 1 pkt 3. W stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji przesłanką do uchylenia decyzji w trybie art. 36a ust 2 ustawy Prawo budowlane było natomiast stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego realizacji inwestycji w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W pełni uzasadnionym zatem jest przyjęcie, iż wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 ust ustawy Prawo budowlane, które to postanowienie wydawane było przez organ w razie stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, oraz decyzji w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 o nakazaniu wykonania określonych czynności, obligowało organ administracji architektoniczno-budowlanej do uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust 2. Podkreślić tu należy, iż w stanie prawnym obowiązującym do 31 maja 2004 r., jedynie wydanie takiego ostatecznego postanowienia oraz decyzji w sposób formalny świadczyło o stwierdzeniu przez kompetentny organ, iż inwestycja realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przepis art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązuje bowiem od 11 lipca 2003 r. a poprzednim stanie prawnym nie istniał żaden przepis zawierający analogiczne uregulowanie. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Postanowieniem z [...] marca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. jako podstawę podając art. 50 ust. 1 pkt. 3 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż inwestycja ta jest realizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wyszczególnionych dokumentów dotyczących realizowanej inwestycji także w uzasadnieniu wskazując, iż ta inwestycja jest realizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Oba te akty mają przymiot ostateczności. Zdaniem sądu obligowało to organ administracji architektoniczno –budowlanej do uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż organy organ administracji architektoniczno nie są uprawnione do oceniania czy dana inwestycja realizowana jest w ramach samowoli budowlanej czy w warunkach istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego ani też podejmowania działań związanych ze stwierdzeniem zaistnienia takich sytuacji. Jak mowa o tym wyżej przepis art. 83 ustawy Prawo budowlane przesądza, iż jest to wyłączna kompetencja organu nadzoru budowlanego. Na marginesie wskazać można jedynie, iż w orzecznictwie aktualnym do stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie budziło wątpliwości że realizacja inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, w sposób powodujący zmianę warunków zabudowy (sprzecznie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) było istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dla przykładu podać tu można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r. VII SA/Wa 792/05 w którym sąd ten zajął stanowisko, iż przez "istotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu budowlanego należy rozumieć między innymi zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, która pociąga za sobą zmianę warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. VII SA/Wa 600/05 w którym przyjęto, iż kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. "Istotnym odstąpieniem" od zatwierdzonego projektu budowlanego, będzie takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.