II OSK 2914/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 843/19 w sprawie ze skarg J. Ł. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 maja 2019 r. nr SKO.ZP/415/66/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od J. Ł. i A. S. solidarnie na rzecz T. K. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 843/19, po rozpoznaniu skarg J. Ł. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek T. K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z budową fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] oraz budowa dwóch zjazdów na działkach nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z przyłączeniami: wodociągowym, kanalizacyjnym sanitarnym, kanalizacyjnym opadowym, wewnętrzną instalacją gazową, wewnętrzną linią kablową przy ul. [...] w [...]". 1.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołań J.R., J.R., B.F., H. S., J.S., B. G., M. G., J. Ł., L.C., M. S. oraz A. S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp). 1.4. Skargi na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.Ł. oraz A.S. Skarżący domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucił rozstrzygnięciom nierzetelność, brak merytorycznych odpowiedzi na zastrzeżenia sformułowane w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. z 14 stycznia 2019 r., a tym samym rażące ignorowanie strony postępowania i unikanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa. Skarżąca podniosła natomiast zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie), art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 upzp, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 Kpa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. 1.5. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o ich oddalenie. 1.6. Opisanym na wstępie wyrokiem z 27 stycznia 2020 r. Sąd Wojewódzki uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że gminna działka drogowa nr [...] jako potencjalnie przeznaczona na inwestycję celu publicznego nie powinna być objęta terenem wnioskowanej zabudowy o bezsprzecznym walorze inwestycji prywatnej, co w ocenie Sądu ma bezpośredni wpływ na wszystkie ustalenia kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy i co skutkuje w konsekwencji jej uchyleniem. Wszystko wskazuje na to, że budowa fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] w K. na działce gminnej nr [...] stanowi w realiach kontrolowanej sprawy inwestycję celu publicznego. Mieści się ona w treści art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn) i nadto służy interesowi lokalnemu przez zabezpieczenie ogólnodostępnej funkcji komunikacji pieszej, a zatem warunki jej zabudowy hipotetycznie powinna ustalać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sam brak uchwały o zaliczeniu przedmiotowego ciągu pieszego do kategorii dróg publicznych potencjalnie nie stanowi i nie powinien stanowić przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego rodzaju inwestycji także z tego powodu, że lokalizację inwestycji ustala się co do zasady zawsze i tylko przed realizacją inwestycji, nigdy zaś po jej realizacji, teren inwestycji należy do gminy, działka ma charakter działki drogowej a inwestycja jest pozytywnie zaopiniowana i oczekiwana przez ZIKiT. W stanie prawnym i faktycznym kontrolowanej sprawy to podmiot publiczny zadecydował o tym gdzie i kiedy ma powstać przedmiotowa droga publiczna. Wobec powyższego teren inwestycji, dla której są wydane obecnie kontrolowane warunki zabudowy nie powinien obejmować ww. działki nr [...]. Warunki zabudowy tej działki powinny być określone odrębną decyzją. Z tych względów Sąd stwierdził, że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 52 upzp i art. 61 upzp w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W sposób nieuzasadniony prawem doszło do powiększenia terenu inwestycji prywatnej i jednocześnie powiększenia prawnie relewantnego/istotnego wskaźnika w postaci szerokości frontu działki, a w konsekwencji wadliwie ustalono granice obszaru analizowanego. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 2 ust. 5 upzp w zw. z art. 6 ugn w zw. z art. 50 - 53 upzp poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że w zakresie inwestycji na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...] powinna zostać wydana decyzja o zezwoleniu na lokalizację inwestycji celu publicznego, z uwagi na lokalny charakter inwestycji, 2) art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 2 ust 5 upzp w zw. z art. 6 ugn w zw. z art. 50 - 53 upzp poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w sprawie nie było podstaw do wyłączenia działki o nr [...] z zasięgu inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i złożenia w zakresie działki o nr [...] wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 9 Kpa, art. 10 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 52 upzp i art. 61 upzp poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w sprawie prawidłowo ustalono szerokość frontu działki, a w konsekwencji prawidłowo ustalono granice obszaru analizowanego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych. Wniesiono nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) postanowienia Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2020 r. znak [...]na okoliczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działki o nr [...], przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, 2) dokumentacji fotograficznej na okoliczność lokalizacji otoczenia planowanej inwestycji; braku podstaw do uznania, że planowany chodnik będzie zaspokajał potrzeby lokalne, a nie jedynie potrzeby indywidualne lub grupowe. 3. Pismem z 19 stycznia 2023 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wskazując na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 751/20. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.3. Kluczowym problemem w niniejszej sprawie jest dopuszczalność objęcia zakresem zaskarżonej decyzji realizacji chodnika w ramach ul. [...] w K. stanowiącej drogę wewnętrzną. Sąd I instancji uznał bowiem, że budowa fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] na działce gminnej nr [...] stanowi inwestycję celu publicznego. Konieczne jest jednak wyjaśnienie, że w wielu sytuacjach w ramach inwestycji podstawowej np. budowy budynków mieszkalnych projektowana jest inwestycja towarzysząca związana w szczególności z zapewnieniem odpowiedniej dostępności komunikacyjnej czy infrastrukturalnej budynków. W takiej sytuacji, kiedy elementem warunków zabudowy jest dodatkowo przebudowa czy rozbudowa drogi ogólnodostępnej, a są to wyłącznie prace dodatkowe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jakichkolwiek podstaw dzielenia inwestycji i wymagania odrębnych decyzji lokalizacyjnych. 4.4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 2 ust. 5 upzp w zw. z art. 6 ugn w zw. z art. 50 - 53 upzp. Po pierwsze, inwestycją celu publicznego jest wyłącznie inwestycja wypełniająca przesłanki realizacji celów, o których mowa w art. 6 ugn. Oznacza to, iż art. 6 ugn zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać rozszerzona w drodze wykładni (tak NSA w wyroku z 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07). Tak więc katalogu tego nie można uznawać za przykładowy. W niniejszej sprawie zakres wniosku obejmuje roboty budowlane, które nie wypełniają przesłanek realizacji celu publicznego wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji. Inwestor wskazał jednoznacznie na zamiar wykonania prac przy drodze wewnętrznej, a nie publicznej. Natomiast dla uznania, że planowane prace budowlane przy drodze wewnętrznej mają zmierzać do jej transformacji w drogę publiczną, konieczne jest wyrażenie takiej intencji przez inwestora, którym powinien być co do zasady zarządca (zarząd) drogi publicznych, ewentualnie podmiot dysponujący tzw. umową deweloperską np. w trybie art. 16 udp. W innym przypadku osoba fizyczna nie może wystąpić o wydanie decyzji lokalizacyjnej w zakresie drogi publicznej. 4.5. Po drugie, nie każde zamierzenie, którego rezultat dałoby się zakwalifikować jako zabezpieczenie ogólnodostępnej funkcji komunikacji pieszej, może być uznane za cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ugn względnie pkt 9c, którego zresztą Sąd I instancji nie powołał. Zamierzenie inwestycyjne realizujące cele wymienione w art. 6 pkt 1-10 ugn nie stanowi automatycznie w każdym przypadku inwestycji celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 upzp. Inwestor musi więc wykazać, że projektowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach, aby można było stosować regulacje prawne właściwe dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje tego rodzaju wydawane są na zasadzie pewnego wyjątku, którego nie można stosować w sposób rozszerzający ani domniemywać. Regułą jest bowiem podejmowanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast inwestycja celu publicznego powinna być nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołując się na cel publiczny inwestycji powinien być więc gotowy na wykazanie, że jej realizacja nie będzie stanowić wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego (por. wyroki NSA z: 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2407/15, 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1731/19). Na niedopuszczalność ustalenia lokalizacji celu publicznego na wniosek inwestora w okolicznościach niniejszej sprawy wskazuje też postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2020 r. znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działki o nr [...]. 4.6. Reasumując, rację ma skarżący, że Sąd I instancji naruszył art. 2 ust. 5 upzp w zw. z art. 6 ugn w zw. z art. 50 - 53 upzp. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego, przedmiotowe prace przy budowie chodnika nie mogą być zakwalifikowane jako inwestycja celu publicznego, gdyż z wniosku i zebranej dokumentacji nie wynika, że stanowi ona działanie o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym - planowany ciąg pieszy zostanie wybudowany wyłącznie na części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...], jedynie do miejsca, w którym zostaną wybudowane budynki, których dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, w taki sposób by zapewnić dojście do tych nieruchomości. 4.7. W konsekwencji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ponieważ w zaskarżonym wyroku brak jest ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skarg. Na tym etapie przedwczesne byłoby zatem odnoszenie się do 3 zarzutu skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, odnosząc się do wszystkich zarzutów. 4.8. Naczelny Sąd Administracyjny uznał nadto za częściowo zasadny zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci postanowienia Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działki o nr [...], ponieważ akta administracyjne sprawy nie zawierają powyższego rozstrzygnięcia, a kwestie nim podjęte mają znaczenie dla kontrolowanej sprawy. 4.9. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w punkcie 2 wyroku.