II OSK 751/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 467/19 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 13 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 467/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę A. S. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku T. K. z [...] września 2015 r., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], jedn. ewid. [...] wraz z budową fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] oraz budowa dwóch zjazdów na działkach nr [...],[...], obr. [...], jedn. ewid. [...] w K. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotowa sprawa była ponownie rozpatrywana, ponieważ poprzednia decyzja organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2016 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla obszaru objętego wnioskiem, została przez Kolegium uchylona decyzją z [...] września 2016 r. W związku z tym, organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z zaleceniami i uwagami Kolegium, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a ponadto sporządzona została ponowna analiza architektoniczno-urbanistyczna i projekt warunków zabudowy z uwzględnieniem zaleceń organu drugiej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że ustalone dla wnioskowanej inwestycji cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (w szczególności dotyczące wskaźnika zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej) były określane w oparciu o cechy zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich. Szczegółowe uzasadnienie ustalonych wskaźników, a także rozważania i uzasadnienie, dlaczego wnioskowane parametry zostały ograniczone, znajdowało się w wynikach analizy. 2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołań J. R., J. R., B. F., H. S., J. S., B. C., M. G., B. D., L. C., S. R., M. S. oraz A. S., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, odnosząc się do poszczególnych aspektów przedmiotowej inwestycji. Podniesiono w szczególności, że na terenie objętym analizą występowały budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, a także rzadziej w zabudowie bliźniaczej. Organ odwoławczy wskazał też, że decyzja organu pierwszej instancji była zgodna z przepisami odrębnymi, a teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wyjaśniono również, że decyzja zawierała prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik graficzny do analizy zawierający prawidłowo wyznaczony obszar. 2.3. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestią sporną w sprawie było ustalenie, czy planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne spełnienia warunki istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. WSA w Krakowie podzielił stanowisko, że wystarczającą przesłankę dopuszczenia zabudowy jest brak kolizji nowej inwestycji z istniejącą zabudową, a także mając na uwadze brzmienie art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), że art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy. Przeprowadzona dla potrzeb kontrolowanej sprawy analiza i w konsekwencji treść kontrolowanych decyzji prawidłowo i zgodnie z prawem wyłoniła reprezentatywne parametry zabudowy istniejącej, możliwe do zrealizowania na terenie objętym wnioskiem. Sąd, przywołując przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") odniósł się szczegółowo do przyjętych przez organy parametrów inwestycji i uznał je za prawidłowe. Sąd stwierdził, że w zakresie stanu prawnego i faktycznego w kontrolowanej sprawie zostały spełnione łącznie warunki w zakresie art. 61, ust. 1, pkt. 1-5 u.p.z.p. w związku z czym kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. 3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S., zaskarżając go w całości. 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Sąd pierwszej instancji powinien był orzekać, czego wyraz stanowi wadliwe przyjęcie, że wewnętrzna sprzeczność wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i w konsekwencji niemożność ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy ma charakter jedynie pozorny, podczas gdy w opinii analizatora wartości ładu przestrzennego osiedla otaczającego teren planowanej zabudowy są tak istotne, że mogą stanowić samodzielną podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze, a w szczególności do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy, podczas gdy wyznaczenie nieprzekraczalnej bądź obowiązującej linii zabudowy zależy od istniejącej w terenie analizowanym zabudowy, a więc że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczenie linii obowiązującej, a w przypadku zabudowy pierzejowej linii nieprzekraczalnej – co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia, c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz powyższych przepisów w zw. z art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa stanowiącego przesłankę wznowienia postępowania, to jest okoliczność niedoręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronom postępowania: A. L. oraz B. S., co w konsekwencji uniemożliwiło również tym stronom złożenie odwołania, pozbawiając je prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], w sytuacji gdy powyższa ocena jest w oczywisty sposób sprzeczna z treścią wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stwierdzających jednoznacznie, że na terenie objętym wnioskiem brak jest możliwości kontynuowania zabudowy na parametrach i wskaźnikach charakterystycznych dla działek wyodrębnionych w stanowiącym najbliższy kontekst przestrzenny układzie urbanistycznym przy sięgaczach ul. [...] z uwagi na całkowicie odmienny kształt, wielkość i orientację względem stron świata terenu objętego wnioskiem w stosunku do tych działek, przyjęcia, co stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. 3.2. W piśmie z [...] lutego 2020 r. inwestor T. K. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. 3.5. Zarządzeniem z [...] sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Analiza zarzutów procesowych wskazanych w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego ujętych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zarzuty te dotyczą w istocie tego samego zagadnienia prawnego, co z kolei uzasadnia ich łączne rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Otóż skarżąca kasacyjnie w zarzutach tych dowodzi, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej [...] maja 2018 r. ma wynikać niedopuszczalność przedmiotowej inwestycji z uwagi na sprzeczność z wymogami ładu przestrzennego. 4.4. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przede wszystkim wskazać, że z przedmiotowej analizy w sposób jednoznaczny wynika możliwość zlokalizowania planowanej inwestycji, spełnione są bowiem łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podnoszona przez skarżącą wewnętrzna sprzeczność wspomnianej analizy ma charakter pozorny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenia skarżącej są w tej części przejawem wybiórczej, a nie całościowej interpretacji analizy. Otóż na s. 4-5 tego dokumentu jego autor istotnie wyraził swoją negatywną ocenę planowanej inwestycji, podnosząc, że w jego ocenie inwestycja ta "zniekształci harmonię całego założenia kompozycyjnego", powołując się przy tym na "fachową ocenę wykwalifikowanego i doświadczonego architekta urbanisty". Równocześnie jednak autor analizy przyznał, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego, wystarczającą przesłanką dopuszczenia nowej zabudowy jest brak kolizji z istniejącą zabudową. Konsekwentnie, w dalszej części analizy dokonano szczegółowej weryfikacji wszystkich elementów istotnych z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Następnie, w oparciu o wyniki tej analizy, przygotowano projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, który to projekt stanowił podstawę do wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2018 r. W tych okolicznościach sprawy za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Godzi się podkreślić, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wówczas, gdy polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1294/19, CBOSA). Sytuacje takie nie miały miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Z kolei przeprowadzona przez WSA w Krakowie całościowa i wszechstronna ocena przedmiotowej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie pozwala na przyjęcie, że Sąd pierwszej dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit..c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. W ramach podstawy kasacyjnej z punktu 1a petitum skargi kasacyjnej powołano również naruszenie art. 134 § 1 k.p.a. Zarzut ten nie został jednak umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i jako taki nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I FSK 1624/17, CBOSA). W tym kontekście tylko zatem uzupełniająco trzeba wskazać, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wyraża zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. np. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 941/21, CBOSA). Tymczasem, zagadnienie rzekomej wewnętrznej sprzeczności analizy urbanistyczno-architektonicznej, było wprost zarzucone w skardze do Sądu pierwszej instancji. Podobnie, bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., powołany w ramach podstawy z punktu 1a petitum skargi kasacyjnej. Również w tym przypadku nie ma w uzasadnianiu skargi kasacyjnej wyjaśnienia, na czym miało polegać naruszenie tego przepisu w realiach niniejszej sprawy. W tym kontekście należy ograniczyć się do stwierdzenia, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie, wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., elementy. Ponadto, z uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika, jakimi motywami kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Dotyczy również kwestii rzekomej wewnętrznej sprzeczności analizy urbanistyczno-architektonicznej. 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia. Po pierwsze, w punkcie 4.4. powyżej wyjaśniono, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna nie była w rzeczywistości obarczona błędem wewnętrznej sprzeczności. W szczególności, skarżąca, na poparcie omawianego tu zarzutu naruszenia prawa materialnego, ponownie odwołuje się do wybranych fragmentów tej analizy, pomijając pozostałą treść tego dokumentu. Po drugie, w ramach tego zarzutu skarżąca w istocie twierdzi, że wyłączną podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy może być ogólne odwołanie się do wymagań ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2076/16, CBOSA). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11, CBOSA). Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zd. 2 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Równocześnie należy stwierdzić, że w zakresie oceny zachowania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) istnieje pewien obszar swobody w działaniu organu, ale jest on ograniczony przede wszystkim do tych przypadków, gdzie w świetle rozporządzenia dopuszczalne jest wprowadzenie odstępstw od wartości średnich w odniesieniu do poszczególnych wskaźników. W każdym razie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłącznym powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ogólna ocena organu, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ładem przestrzennym (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1432/21, CBOSA; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). W realiach niniejszej sprawy, gdzie chodzi o inwestycję o tożsamej funkcji, jaka dominuje na obszarze analizowanym (tj. zabudowę mieszkaniową), trzeba jeszcze podkreślić, że przewidziany w ramach warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wymóg kontynuacji cech architektonicznych i urbanistycznych nie może być rozumiany jako nakaz mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Dla spełnienia warunki dobrego sąsiedztwa wystarczające jest ustalenie, że planowana nowa zabudowa nie koliduje z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym (por. np. wyrok NSA z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1816/17, CBOSA). Zasadnie zatem przyjęto w odniesieniu do spornej inwestycji, że lokalizacja dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z tego powodu, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej. 4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty sformułowane w punkcie 1b petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnych, a nie obowiązujących, linii zabudowy. Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA w Krakowie odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. W tym kontekście należy podkreślić, że powołując się na naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. lub art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ocen prawnych sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zwłaszcza dotyczących zagadnień materialnoprawnych (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1434/21; wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19, CBOSA oraz uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Jeżeli zaś chodzi o wyznaczenie linii nieprzekraczalnych, a nie obowiązujących, o których mowa w § 4 rozporządzenia, to trzeba mieć przede wszystkim na uwadze, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy" (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14 oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2627/17, CBOSA). Innymi słowy, w świetle wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, wyznaczenie w odniesieniu do danej inwestycji nieprzekraczalnej, a nie obwiązującej, linii zabudowy, nie stanowi per se naruszenia prawa. Ustalenie, czy w decyzji o warunkach zabudowy wyznaczona powinna być obowiązująca, czy też nieprzekraczalna linia zabudowy, zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W realiach niniejszej sprawy wyznaczenie nieprzekraczalnych, a nie obowiązujących, linii zabudowy, było uzasadnione przede wszystkim tym, że planowana inwestycja nie stanowi przedłużenia istniejącej zabudowy, patrząc od strony frontu działki. Natomiast ustalenie konkretnych wartości co do położenia nieprzekraczalnych linii zabudowy nie było dowolne, albowiem, jak to wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej, wartości te zostały ustalone w oparciu o lokalizację zabudowy istniejącej po drugiej stronie ul. [...]. 4.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty sformułowane w punkcie 1c petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące kwestii doręczenia decyzji o warunkach zabudowy wszystkim podmiotom, którym powinien przysługiwać status strony. Po pierwsze, zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym może zostać uwzględniony przez sąd jedynie na wniosek konkretnego podmiotu, który został pominięty w postępowaniu (por. np. wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2639/15, CBOSA). Tymczasem, skarżąca kasacyjnie powołuje się na okoliczność niedoręczenia decyzji organu pierwszej instancji A. L. oraz B. S., czyli nie wiąże tego zarzutu z naruszeniem jej praw procesowych. Po drugie, żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 132/16, CBOSA oraz wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1824/18, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki NSA z 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2021, 30 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13, OTK-A 2015/5/62) wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 k.p.a. Reasumując, kwestie związane z doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji określonym osobom, jako dotyczące zapewnienia tym osobom czynnego udziału w postępowaniu, nie mogą być rozważane w kategorii wad, mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.