II OSK 2688/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1069/17 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1069/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] czerwca 2017 r., nr [...] uchylające postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, dotyczącej wykonania samowolnych robót budowlanych, tj. budowli ziemnej w miejscowości [...], gm. O., na działce o nr [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, uchylił to postanowienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok co do zasady odpowiada prawu i w tym zakresie rozstrzygnięcia nie jest kwestionowany. Wątpliwość wywołuje stwierdzenie zgodnie, z którym "nie był zasadny zarzut związany z tym, iż częściowo sprawcami samowoli budowlanej byli poprzedni właściciele nieruchomości, czy nawet osoby trzecie, co miałoby skutkować ograniczeniem odpowiedzialności właścicielki nieruchomości. Opłata legalizacyjna jest warunkiem zalegalizowania samowolnie osławionego obiektu budowlanego i powinna być, co do zasady, uiszczana przez aktualnego właściciela obiektu budowlanego, gdyż to aktualny właściciel obiektu budowlanego jest zainteresowany tym, aby obiekt ten nie został rozebrany". Powstanie samowoli budowlanej było powodowane legalnymi działaniami poprzednich właścicieli i użytkowników nieruchomości wiązanych z wydobyciem kruszywa na własne potrzeby. L. B. wskazała, że nieruchomość, na której został zlokalizowany przedmiot sporu jest nieruchomością rolną, z której od kilku dziesięcioleci było wydobywane kruszywo. Powstaje więc kwestia, czy uporządkowanie terenu może stanowić samowolę budowlaną, w sytuacji, gdy działania właścicieli (i użytkowników) nieruchomości władających nieruchomością wcześniej stanowiły działania o charakterze legalnym. Nie jest okolicznością kwestionowaną, że wydobycie kruszywa odbywało się znacznie wcześniej niż skarżąca stała się właścicielką nieruchomości. Wydobycie kruszywa przez szereg lat doprowadziło do powstania wykopu, którego legalność nie była kwestionowana przez organy administracji publicznej i inne podmioty. W konkluzji powstaje więc zagadnienie, czy legalne działania innych podmiotów mogą doprowadzić do samowoli budowlanej dokonanej przez aktualnego właściciela. W związku z powyższym wniesienie skargi kasacyjnej jest konieczne, z uwagi na fakt, że wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku determinują dalsze postępowanie organu administracji publicznej wydającego rozstrzygnięcie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Odnosząc się do jedynego zarzutu - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10). Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na przykład nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż skarżąca kasacyjnie formułując powyższy zarzut wskazała, że wyrok jej zdaniem odpowiada prawu, natomiast nie zgadza się z oceną prawną zawartą w jego uzasadnieniu. Podstawa prawna orzeczenia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Podstawa prawna rozstrzygnięcia to zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, stosowane co do zasady przez organ w postępowaniu administracyjnym. Żeby skutecznie kwestionować ocenę prawną sądu autor skargi kasacyjnej winien powołać przepisy prawa materialnego, w niniejszej sprawie – prawa budowlanego odnoszące się do samowoli budowalnej lub prawa procesowego, czego nie uczynił. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można łączyć z oceną i stanowiskiem jakie prezentuje sąd wojewódzki uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Jeszcze raz na zakończenie należy podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok NSA z 25 marca 2021 r. w sprawie sygn. akt II GSK 977/18 i powołane tam inne orzeczenia). Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).