II SA/Bd 1069/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze R.B. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej powoływana jako P.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23,dalej powoływana jako K.p.a.) ustalił L. i R. B. z tytułu wykonania samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu w miejscowości D. gm. O. na działce o nr geod. [...] budowli ziemnej składającej się z: - grobli ziemnych o łącznej kubaturze 4336,31 m3 i długości: 177,30 m, 52, m i 60,30 m, - wykopu ziemnego o łącznej kubaturze: 11559,82m3 o nieregularnym kształcie o wymiarach w rzucie poziomym: 42,50m x 24,50m-18,80m, - utwardzenia betonowego o wym. 0,80 m x 60,30 m wykonanego wzdłuż nasypu od strony działki nr [...] oraz zjazdu betonowego prowadzącego do dna wykopu o wym. 2,50 m x 30 m i utwardzenia betonowego wokół wykopu o wymiarach 2,64 m-2,51m x 103,8 m - opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 P.b., w brzmieniu przepisu obowiązującym przed dniem 20.02.2015 r., o obiekcie budowlanym można mówić, gdy mamy do czynienia z budynkiem wraz z i instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiektem małej architektury. Budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury taki jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące, maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne (...) jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, budowla ziemna jest obiektem budowlanym, jeżeli spełnia warunki określone w art. 3 pkt 1b P.b., czyli stanowi całość techniczno-budowlaną. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego zmianą ukształtowania terenu (wyrok WSA w Gliwicach z 22.08.2008 r., II SA/GI 152/08, z 10.07.2008 r., II SA/GI 55/08 , wyrok NSA z 1.02.2007 r., II OSK 813/06). Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu w omawianej sprawie mamy do czynienia z budowlą ziemną, gdyż doszło do celowego przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego zmianą ukształtowania terenu. Wykonano groblę ziemną o łącznej długości ponad 289 mb i wysokości 2,5 do 3,60 m ponad poziom przyległego terenu, jak również wykop znacznych rozmiarów (o kubaturze: 11559,82m3). Prace te w związku z powyższym nie stanowiły niwelacji terenu polegającej na ewentualnym wyrównaniu przyległego terenu. Ponadto wykonano również roboty budowlane polegające na utwardzeniu elementami betonowymi części przyległego do nasypów terenu oraz wokół dna wykopu, jak również wykonano dodatkowo zjazd betonowy do powstałego wykopu. W toku przeprowadzonego postępowania na podstawie zebranych dowodów, w tym przesłuchania stron, świadków oraz dokumentów organ ustalił, że inwestorami ww. robót budowlanych są L. i R. B., którzy wykonali je w okresie od 2013 r. do 2014 r. Art. 3 ust. 6 P.b. stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W związku z powyższym wykonane przez inwestorów roboty należy zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego. Inwestorzy wykonali ww. roboty budowlane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszyli art. 28 ust. 1 P.b., który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wykonane samowolnie roboty budowlane traktowane być muszą jako działanie wypełniające hipotezę art. 48 P.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja w postaci nakazu rozbiórki wydawanego na podstawie cyt. artykułu nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie do treści art. 49 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W związku z dostarczeniem przez inwestorów projektu budowlanego budowy - budowli ziemnej oraz ustaleniu, że rzeczona budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz jest zgodna z decyzją Wójta Gminy O. o warunkach zabudowy z dnia [...].02.2016 r., organ zgodnie z art. 48 ust. 5 P.b. potraktował powyższe jako wniosek o zatwierdzenie dostarczonej dokumentacji. W związku z powyższym zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 P.b., należało przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego ustalić w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej dla przedmiotowej budowli. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 P.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak wynika z odpowiedniego zastosowania powyższego przepisu, do którego odsyła art. 49 ust. 2 P.b., opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) zgodnie z art. 59f ust. 2 P.b., wynosi 500 zł, jednak do obliczenia opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek zażalenia złożonego przez L. B., na podstawie art.138 § 2 i art. 144 K.p.a. oraz art.49 ust. 1 i ust. 2, art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca dokonał zmian w ustawie Prawo budowlane ustawą z dnia 16.12.2016 r. - o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016 r. poz.2255), jednak przepisy dotyczące pobudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części, jakim jest (m.in.) budowla, w tym budowla ziemna (w rozumieniu art.3 pkt 1 i 3 P.b. w wersji zmienionej), nie uległy zmianie. Zatem wysokość opłaty legalizacyjnej dla obiektu budowlanego kategorii VIII (inne budowle) również nie uległa zmianie (której wysokość wynosiła i wynosi obecnie 125 000 zł) i powiatowy organ nadzoru budowlanego w prawidłowy sposób ustalił jej wysokość. Organ odwoławczy podzielił również pogląd organu I instancji, że przedmiotowa budowla wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 P.b. L. i R. B. nie występowali o wymagane pozwolenie, w związku z czym PINB zobowiązany był przeprowadzić postępowanie naprawcze w oparciu o art. 48 P.b. Jednakże organ odwoławczy stwierdził, że skierowanie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej zarówno do L. B., jak i do R. B., jest niedostatecznie uzasadnione. Z dokumentów sprawy nie wynika bowiem, jaki tytuł prawny posiada R. B. do nieruchomości. W myśl art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z treścią księgi wieczystej właścicielką działki nr [...] jest wyłącznie L. B. Natomiast status strony wynika z przepisów prawa materialnego, a nie procesowego. Przy czym, z art. 52 P.b. wynika, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nie oznacza to, że właściwy organ może dowolnie wybierać adresata postanowienia. W przypadku, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do danego obiektu budowlanego, nakaz określony w decyzji (postanowieniu) na podstawie ww. przepisów prawa winien być skierowany do właściciela (bądź współwłaścicieli) nieruchomości. Nie została również jednoznacznie wyjaśniona sprawa "inwestora" kontrolowanej samowoli budowlanej, bowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące, że owym inwestorem była L. B. (m.in. zeznanie R. B.). Nadto, to L. B. występowała do Wójta Gminy O. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla rzeczonej budowli. Natomiast brak jest wiarygodnych dowodów, że inwestorem był również R. B. W ocenie WINB organ II instancji nie może uzupełnić postępowania w zakresie ustalenia stron postępowania, czy stron zobowiązanych do wykonania określonych czynności, ponieważ w tej istotnej części postępowanie byłoby tylko jednoinstancyjne, co jest sprzeczne z art. 15 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów zażalenia i podnoszonej w nim konieczności zawieszenia postępowania przez organ I instancji do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej, organ odwoławczy wskazał, że sprawa ta nie została przez stronę skarżącą bliżej określona, ani nie wykazano jej związku z postępowaniem prowadzonym przez nadzór budowlany. Strona skarżąca nie wykazała, by postępowanie karne stanowiło zagadnienie wstępne dla rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowolnie zrealizowanej przedmiotowej budowli ziemnej, w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. W związku z powyższym kwestia ta winna zostać ustalona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, z uwagi na występujące braki w zebranym materiale dowodowym, co skutkuje naruszeniem przez organ I instancji art. 7, art. 28, art.77 § 1 K.p.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie złożył R. B. wskazując na naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez uznanie, że przeprowadzone prace zostały uznane za roboty ziemne wymagające uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia toczącego się postępowania legalizacyjnego bez uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie karnej dotyczącej tej samej sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy w sposób arbitralny ograniczył stronę postępowania tylko do właściciela nieruchomości – L. B. Istniejący wykop był wykonywany przez szereg podmiotów i w różnym czasie. Natomiast aktualnie utwardzenia i wygładzenia ścian nasypu dokonali skarżący wraz z żoną. O powyższym świadczy również fakt, że PINB zawiadomił prokuraturę o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez L. i R. B., zaś WINB w zaskarżonym rozstrzygnięciu podważa rolę skarżącego jako inwestora. Skarżący odwołał się do treści art. 124 § 2 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera praktycznie żadnego z wymienionych powyżej elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, pozwalające na ustalenie motywów, którymi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia. Organ nie wskazał w szczególności, dlaczego odmówił okoliczności związanych ze stanem faktycznym istniejącym przed 2003 r. na nieruchomości. W ocenie skarżącego organ winien ustalić, kto i w jakim zakresie wykonał roboty budowlane przed okresem, kiedy właścicielką została jego żona. Trudno jest uznać, że powinna ona ponosić konsekwencje działania innych podmiotów. Ponadto, organ nie wykazał, że położenia na gruncie płyt betonowych stanowi trwałe utwardzenie terenu. Takie działanie nie jest objęte koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Uznać więc należy, że w powyższym zakresie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez skarżącego. W pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość wydania zaskarżonego postanowienia w świetle treści art. 128 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (tak słusznie np. wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, LEX nr 1448237). Art. 138 § 2 winien być zatem wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Tylko zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 K.p.a. (tak wyrok WSA w Opolu z 4.07.2013 r., II SA/Op 139/13, LEX nr 1348364). Reasumując, organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie pierwszej instancji można podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i art. 136 K.p.a.) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (wyrok WSA w Warszawie z 12.02.2013 r., II SA/Wa 1819/12, LEX nr 1324125). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy był władny uzupełnić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, kto winien być uznany za stronę postępowania, a w szczególności, czy taki przymiot przysługiwał skarżącemu. Niewątpliwie organ pierwszej instancji dokonał ustaleń i rozważań w tym zakresie, zatem nie można powiedzieć, że w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, gdyż wskazał, że skarżący winien być uważany za inwestora. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego poczynienie przez niego ustaleń w tym zakresie nie spowoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ winien on jedynie ocenić, czy skarżący winien być uważany za stronę i czy w związku z tym można było na niego nałożyć opłatę legalizacyjną. Nie spowoduje to zatem ustalenia, że w postępowaniu winna wziąć udział i być uważana za stronę jeszcze inna osoba, co faktycznie mogłoby spowodować, iż zostałaby ona pozbawiona jednej instancji. W przedmiotowej sprawie prawidłowe ustalenie stron postępowania może spowodować jedynie wyeliminowanie jednej z osób uważanych do tej pory za strony. W tym miejscu wskazać należy, że wątpliwości organu odwoławczego co do tego, czy skarżący posiada prawo do nieruchomości i jaka była jego rola w trakcie inwestycji, nie znajdują żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Skarżący wprost konsekwentnie potwierdza, że był inwestorem wspólnie żoną, natomiast kwestia tego, kto jest właścicielem nieruchomości, została w pełni wyjaśniona i jest nim niewątpliwie L. B. Również kwestia zakresu toczącego się postępowania karnego i jego ewentualnego wpływu na toczące się postępowanie administracyjne (w świetle art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) mogła i winna być ustalona przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Zakres niezbędnego, celem wyjaśnienia powyższych okoliczności, postępowania wyjaśniającego nie był znaczny i organ drugiej instancji był władny we własnym zakresie poczynić ustalenia w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że nie był zasadny zarzut związany z tym, iż częściowo sprawcami samowoli budowlanej byli poprzedni właściciele nieruchomości, czy nawet osoby trzecie, co miałoby skutkować ograniczeniem odpowiedzialności właścicielki nieruchomości. Opłata legalizacyjna jest warunkiem zalegalizowania samowolnie postawionego obiektu budowlanego i powinna być, co do zasady, uiszczana przez aktualnego właściciela obiektu budowlanego, gdyż to aktualny właściciel obiektu budowlanego jest zainteresowany tym, aby obiekt ten nie został rozebrany. Aktualny właściciel samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego powinien zdecydować, czy korzystne jest dla niego uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też rozebranie obiektu budowlanego. Przyjęcie, że opłatę legalizacyjną należy nałożyć na sprawcę samowoli budowlanej niezależnie od tego, że zbył on nieruchomość wraz z samowolnie postawionym obiektem budowlanym, oznaczałoby, że aktualny właściciel tego obiektu budowlanego pozbawiony by został możliwości jego zalegalizowania, gdyż uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie byłoby zależne od niego, lecz od poprzedniego właściciela obiektu budowlanego, od którego nie można by wyegzekwować w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązku jej zapłaty (vide wyrok NSA z 1.06.2016 r., II OSK 2390/14, LEX nr 2083502). Natomiast, ponownie rozpoznając sprawę, organ rozważy, czy w świetle zebranego, i ewentualnie uzupełnionego materiału dowodowego, opłata legalizacyjna winna być nałożona również na inwestora, tj. skarżącego. Odnosząc się natomiast do zarzutu związanego z tym, że utwardzeniem terenu płytami betonowymi należy wskazać, że organ I instancji wyjaśnił, iż stanowią one obiekt budowlany, na który wymagana jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Z brzmienia cyt. przepisu nie wynika, w jaki sposób ma być wykonane utwardzenie działki, ani tym bardziej jakim celom może ono służyć. Mając na uwadze systematykę art. 29 i fakt, że ust. 1 tego artykułu zwalnia z obowiązku budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 roboty budowlane, utwardzenie powierzchni działki nie może w zasadzie prowadzić do realizacji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5, powinno być w zasadzie zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych, które z natury pozostają w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełniają funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b., przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zatem wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, aby mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., powinno być związane z obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 20.04.2012 r., II OSK 1283/11). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, ponieważ utwardzenie jest niezależne od istniejących w pobliżu grobli (nasypów ziemi). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) orzeczono jak w sentencji.