II OSK 2919/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2057/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy do ogłoszenia o możliwości zgłaszania kandydatur celem uzupełnienia istniejącego składu komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2057/17 odrzucił skargę M. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy do ogłoszenia o możliwości zgłaszania kandydatur celem uzupełnienia istniejącego składu komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie posiada interesu prawnego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zaskarżona uchwała nie nakłada na organ wykonawczy gminy konkretnego sposobu załatwienia sprawy dotyczącej skarżącej, ani nie ogranicza samodzielności realizowania przez ten organ ustawowo przyznanej mu kompetencji do przeprowadzania konkursów na stanowisko określone w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji uchwała nie powoduje naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącej. Formułuje pod adresem Wójta Gminy jedynie zalecenie do ogłoszenia o możliwości zgłaszania kandydatur celem uzupełnienia składu komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała jest aktem skierowanym do wewnątrz struktury administracyjnoprawnej gminy, jej adresatami stają się w rzeczywistości tylko organy pozostające w strukturze gminnej, co prowadzi do stwierdzenia, że kwestionowana uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie ma ona charakteru aktu, w oparciu o który na skarżącą zostaną nałożone określone obowiązki, lub zostanie jej odebrane określone uprawnienie. W oparciu o wytyczne organu uchwałodawczego wynikającego z treści zaskarżonej uchwały, mające wyłącznie charakter programowy (intencyjny), zdaniem Sądu I instancji nie można wyprowadzić wniosku o realnym naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej podjętą uchwałą organu z dnia 28 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono zarzut naruszenia: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i błędnej jego ocenie przede wszystkim w zakresie zbadania treści zaskarżonej uchwały, które było pobieżne i oderwane od kontekstu, a w konsekwencji na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i uznanie, że kwestionowana uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma ona charakteru aktu, w oparciu o który na skarżącą zostały nałożone określone obowiązki lub zostanie jej odebrane określone uprawnienie, podczas gdy podjęcie ww. uchwały miało na celu niedopuszczenie do realizacji uprawnień skarżącej wynikających wprost z art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w związku z § 16 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, oraz w związku z Uchwałą Komisji Konkursowej nr [...] powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w [...]z dnia [...].01.2017r. w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; II. na podstawie art. 174 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.a naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w związku z § 16 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, oraz w związku z Uchwałą Komisji Konkursowej nr [...] powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w [...] z dnia [...] 01 2017 r. w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że na skutek podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej wynikającego z powołanych przepisów, a kwestionowana uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma ona charakteru aktu, w oparciu o który na skarżącą zostaną nałożone obowiązki lub odebrane zostaną jej określone uprawnienia podczas gdy wskazane przepisy wskazują wprost na skarżącą jako posiadającą interes prawny, a zaskarżona uchwała dotyczyła bezpośrednio sfery uprawnień skarżącej, które zostały w tej sytuacji naruszone, 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca jest uprawniona do wniesienia skargi z uwagi na posiadanie i wykazanie interesu prawnego wynikającego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 49 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej w zw. z § 16 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą oraz w związku z Uchwałą Komisji Konkursowej nr [...] powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w [...] z dnia [...] 01 2017 r. w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ, 3. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez jego zastosowanie pomimo, że skarżąca wykazała naruszenie przysługującego jej interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministarcyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zasadny. Legitymację do zaskarżenia uchwał rady gminy reguluje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie nie ma zastosowania art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym zarzut naruszenia art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Prawidłowo zatem przy ustaleniu legitymacji do zaskarżenia uchwały Sąd zastosował art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy prawa, w szczególności przepisy prawa administracyjnego, z których wyprowadza się uprawnienia lub obowiązki jednostki. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem ustrojowym regulującym zakres wyłącznej właściwości rady gminy. Według art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: (...) stanowienie o kierunkach działania (...)" wójta. Na tej podstawie podjęta zaskarżona uchwała wyznaczyła obowiązek organu wykonawczego gminy, nie regulując uprawnień lub obowiązków jednostki. W zaskarżonym postanowieniu prawidłowo Sąd wywiódł charakter zaskarżonej uchwały jako aktu wewnętrznego, niekształtującego uprawnień lub obowiązków podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie radzie gminy. Przedmiotem uchwały było wyłącznie zobowiązanie do ogłoszenia o możliwości zgłaszania kandydatur celem uzupełnienia składu komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...]. Z powołanego art. 49 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej nie ma podstaw do wyprowadzenia legitymacji do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Artykuł 49 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej reguluje odrębną materię od zaskarżonej uchwały, stanowiąc: "Z kandydatem na stanowisko określone w ust. 1, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat. Okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata". Wyprowadzenie z regulacji art. 49 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej naruszenia interesu prawnego chronionego na drodze postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zasadne. Skarżącej przysługuje ochrona na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Nie daje również podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej § 16 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. § 16 powołanego rozporządzenia reguluje rozwiązanie komisji konkursowej nie przesądzając o mocy uchwały Komisji Konkursowej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 106 § 5 i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do rozpoznania sprawy zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ale tylko gdy Sąd w sprawie przeprowadza dowód z dokumentu, co nie miało zastosowania w sprawie. Zaskarżona uchwała jako akt wewnętrzny nie kształtowała uprawnienia skarżącej, ani też takiego uprawnienia nie pozbawiała. Poza zakresem rozpoznania jest zaskarżenie uchwały Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] w sprawie: uzupełnienia komisji konkursowej oraz wyboru nowego przewodniczącego komisji dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...]. Stanowi to odrębną sprawę sądowoadministracyjną. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.