II OSK 2924/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1886/17 w sprawie ze skargi L. R., Z. R. i K. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. oddalił skargę L. R., Z. R. i K. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpoznaniu odwołań L. R., Z. R., K. R. i J. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400 kV M.-S. [...], teren gminy K., Etap 3 w zakresie: montaż przewodów w przęsłach nr: 142-143 (kategoria obiektu XXVI), w Gminie K., obręb M. na działkach nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV, obejmującego obszar trasy przedmiotowej linii napowietrznej w obrębie wsi M. Z dokumentów planistycznych wynika, że podstawowym przeznaczeniem na terenie działek objętych ww. inwestycją jest budowa obiektów i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej – napowietrzne linie elektroenergetyczne. W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie w sprawie, że niedopuszczalne było wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, kiedy w dacie wydania decyzji toczyło się postępowanie w przedmiocie złożonej przez skarżących skargi na ww. uchwałę Rady Gminy K. Zdaniem Sądu, skarżący nie byli precyzyjni w formułowaniu tego zarzutu. Z akt sprawy wynika, że skarżący L. R. i K. R. kwestionowali uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2013 r. na drodze sądowej, jednak obydwa postępowania zostały prawomocnie zakończone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r. oddaleniem skarg kasacyjnych: w sprawie sygn. akt II OSK 2386/14 ze skargi L. R. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 564/14 oraz w sprawie sygn. akt II OSK 2387/14 ze skargi K. R. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 565/14. Obie skargi złożone na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sądzie I instancji zostały oddalone. Zdaniem Sądu, ww. postępowania sądowoadministracyjne nie stanowiły przeszkody do wydania w dniu [...] lipca 2017 r. zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że w dacie wydawania przedmiotowej decyzji ostatecznej prawomocne były wszystkie decyzje wydane na podstawie art. 124 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2016 r, poz. 2147), stanowiące o prawie inwestora do dysponowania wszystkimi 19 działkami na cele budowlane, w tym kwestionowanymi przez skarżących. Organ odwoławczy szczegółowo ustosunkował się do tych kwestii, wymieniając wyroki WSA w Warszawie oddalające skargi skarżących oraz J. R. na decyzje Wojewody w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, nadanego decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r., jakie nastąpiło postanowieniem GINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie miało wpływu na legalność zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutu skarżących, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezzasadny jest również – w ocenie Sądu – zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 3 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2013 r., poz. 1409, ze zm.; dalej p.b.), sprowadzający się do kwestionowania dopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla poszczególnych wyodrębnionych technicznie etapów zamierzenia budowlanego w postaci elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV M.-S. [...], obejmującego montaż przewodów w przęsłach nr 142-143. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b., przez który należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. W przypadku inwestycji liniowej etapowanie jest, zdaniem Sądu, dopuszczalne. Potwierdza to art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. 2016, poz.1812). W myśl tego przepisu, pozwolenie na budowę strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej może, w zależności od żądania określonego we wniosku, obejmować całe zamierzenie położone na obszarze danego województwa lub jego część. Budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej w zakresie montażu przewodów w przęsłach nr 142-143, będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, stanowi jedno zamierzenie inwestycyjne, które może samodzielnie funkcjonować. W tej sytuacji tzw. etapowanie inwestycji i jej realizowanie odcinkami jest możliwe i w opinii Sądu w pełni uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w zw. z art. 3 ust. 3 i 3a p.b. – poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie uzasadnione było wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę etapami, podczas gdy pozwolenie na budowę linii elektroenergetycznej powinno obejmować całość zamierzenia budowlanego; 2. art. 13 ust. 3 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, poprzez jego zastosowanie, pomimo że przedmiotowa inwestycja nie jest realizowana w trybie określonym w ustawie, a co za tym idzie, brak jest przesłanek do stosowania tych przepisów; II. przepisów prawa postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.) polegające zaaprobowaniu i nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji GINB, podczas gdy decyzja administracyjna wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie w sposób fragmentaryczny wbrew obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9 i 16 k.p.a., a w szczególności zasady czynnego udziału strony na każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej, praworządności, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania P. S.A., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w zw. z art. 3 "ust." 3 i 3a p.b. nie jest zasadny. Przedmiotowa inwestycja to elektroenergetyczna linia napowietrzna, a zatem obiekt liniowy, o jakim mowa w art. 3 pkt 3a p.b. Funkcją linii elektroenergetycznej jest przesył energii elektrycznej i jej charakterystycznym parametrem jest długość. Ze swej istoty składa się ona z wielu obiektów tworzących szereg odcinków, łączących różne miejsca i mogących funkcjonować samodzielnie. Stosownie do art. 33 ust. 1 p.b., w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Takim zamierzeniem budowlanym jest w szczególności elektroenergetyczna linia napowietrzna. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie uzasadnione było wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę etapami, gdyż pozwolenie na budowę linii elektroenergetycznej nie musi obejmować całości zamierzenia budowlanego. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji sieci przesyłowych. Zauważyć bowiem należy, że Sąd I instancji nie twierdził, że przepis ten ma zastosowanie w tej sprawie, lecz uzasadniając swoje stanowisko w kwestii możliwości etapowania inwestycji będącej obiektem liniowym wskazał, że przepis ten świadczy o możliwości etapowania takiej inwestycji. Powołanie się na to unormowanie nie było jego stosowaniem i miało na celu jedynie poparcie argumentacji dotyczącej możliwości etapowania przedmiotowej inwestycji. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja administracyjna nie została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8, 9 i 16 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana po wystarczającym dla prawidłowego rozstrzygnięcia wyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast naruszeniem powyższych przepisów poczynienie ustaleń i ocen odmiennych od oczekiwanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie ma więc w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do złożonego przez skarżącego kasacyjnie wniosku o zawieszenie postępowania stwierdzić trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji GINB z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wszczęte przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. postępowanie dotyczy sprawy "zaistniałego od lutego 2015 r. do dnia [...] października 2018 r. w miejscowości M., gm. K. zanieczyszczenia wody, powietrza, powierzchni ziemi w obrębie gruntów, które należą do L. R. i innych członków jego rodziny". Wynik wszczętego postępowania karnego dotyczyć zatem będzie innych okoliczności niż rozstrzygane w niniejszej sprawie. Brak jest więc podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Zaznaczyć jednak wypada, że niniejsze rozstrzygnięcie nie wyklucza ewentualnej możliwości wszczęcia trybu nadzwyczajnego, jeżeli np. w toku wszczętego postępowania karnego ujawniłyby się nowe okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.