II OSK 2930/16

Dnia 28 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 574/16 w sprawie ze skargi K. Sp. j. O .w N. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 574/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę skarżącej Spółki, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] nakazał E. spółka komandytowa w K. (najemca) wykonanie w budynku Hotelu E. zlokalizowanym przy ul. [...] w K. obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczących: wyposażenia w instalację wodociągową przeciwpożarową – hydranty wewnętrzne z wężem półsztywnym o nominalnej średnicy węża 25 mm oraz zapewnienia wymaganego awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego – w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka, będąca właścicielem przedmiotowego budynku. Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 28 K.p.a., art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz umowy najmu zawartej pomiędzy ww. Spółkami, stwierdził, że z tej umowy wynika, iż w sprawie ma zastosowanie art. 4 ust. 1a ww. ustawy. Tym samym stroną prowadzonego postępowania administracyjnego powinien być najemca obiektu, bowiem zgodnie z umową i w związku z prowadzoną przez niego w obiekcie działalnością nałożone zostały obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Z ww. przepisów wynika, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot, legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje. Stroną postępowania w przedmiocie realizacji obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest zdaniem organu wyłącznie najemca nieruchomości, której dotyczy to postępowanie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wezwał odwołującą się Spółkę do wykazania podstaw uzasadniających uznanie jej za stronę postępowania. W odpowiedzi Spółka nadesłała wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający, że jest właścicielem ww. budynku. W ocenie organu II instancji, interes prawny Spółki powinien się wyrażać w możliwości zastosowania w sprawie konkretnej normy prawa materialnego. Tymczasem zarzuty przedstawione w odwołaniu wskazują na interes faktyczny Spółki, która jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto do organu odwoławczego należy obowiązek przeprowadzenia analizy, czy odwołanie pochodzi od strony, czy też od osoby niemającej tego statusu. Zgodnie, bowiem z art. 127 § 1 K.p.a. jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania i to na tym etapie winna mieć miejsce ta analiza. Konsekwencją braku przymiotu strony musiało być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że choć zakres niniejszego postępowania, w ramach którego oceniana jest wyłącznie kwestia przymiotu strony przez wnoszącą odwołanie, nie pozwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie oceny zasadności zarzutów odwołania to jednak poinformował skarżącą Spółkę co jego zdaniem wynika z treści § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz art. 26 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuciła naruszenie: - art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 140 Kodeksu cywilnego przez uznanie, że właściciel budynku, w którym istnieje obowiązek wykonania czynności, w tym robót budowlanych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie jest stroną postępowania, jeżeli budynek ten jest przedmiotem umowy najmu, a najemca doprowadził do powstania stanu niezgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej wbrew postanowieniom umowy najmu i bez zgody właściciela budynku; - art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 140 K.c. przez uznanie, że stroną i adresatem obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej może być wyłącznie najemca nie posiadający prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast przymiotu strony nie może mieć właściciel budynku; - art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. 2007.303.1) oraz art. 8 K.p.a., a więc prawa do dobrej administracji działającej w sposób bezstronny, fachowy, odbiurokratyzowany i budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez podejmowanie działań, które nie mogą usunąć występujący stan zagrożenia zdrowia lub życia ludzi - użytkowników budynków przy ul. [...] w K. w czasie, który zapewni skuteczną ochronę prawną dla użytkowników budynku hotelu funkcjonującego w budynku przy ul. [...] w K.; - art. 26 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez brak wstrzymania eksploatacji obiektu budowlanego – budynku hotelu pomimo, że stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi oraz przez wyznaczenie rocznego terminu na realizację obowiązków, które winny podlegać natychmiastowemu wykonaniu; - art. 107 § 3 K.p.a. przez zbyt skrótowe i ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 574/16, uwzględniając skargę, wskazał, że skarżąca Spółka jako właściciel nieruchomości zabudowanej ww. budynkiem aktualnie wykorzystywanego na prowadzenie Hotelu E. posiada interes prawny do występowania w charakterze uczestnika w postępowaniu dotyczącym obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej tego budynku co wynika z konkretnych przepisów prawa materialnego i bezpośrednio wpływa na sferę prawną tego podmiotu. Sąd powołał się na treść art. 28 K.p.a. oraz na inne przepisy prawa, z których wynikają prawa i obowiązku właściciela budynku, tj. art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 140 K.c. W ocenie Sądu, ustawa o ochronie przeciwpożarowej stanowi wprost w art. 3 ust 2 o obowiązkach właściciela budynku związanych za naruszeniem przepisów przeciwpożarowych i związanej z tym samodzielnej odpowiedzialności. Przepis art. 3 ust. 1a mówi natomiast o odpowiedzialności za realizację obowiązków przeciwpożarowych jeszcze innych podmiotów, które korzystają z budynku stosownie do ust 1 tego przepisu na podstawie zawartej umowy najmu bądź w związku z faktycznym władaniem budynkiem. Te inne osoby mogą być adresatem decyzji administracyjnych związanych z wykonaniem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jednak uczestnikiem takiego postępowania na prawach strony powinien być właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja. Czym innym bowiem jest realizacja obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, która ma charakter faktycznego działania, a czym innym szeroka odpowiedzialność właściciela za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Najemca nieruchomości wykonuje swoje uprawnienia wynikające z umowy najmu na nieruchomości jednak to właściciel ponosi szeroką i surową odpowiedzialność za sprzeczne z prawem i zawartą umową działania najemcy. Z przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego dotyczących najmu wynika obowiązek wynajmującego utrzymania rzeczy w stanie przydatnym do umówionego użytku przez czas trwania najmu (art. 662 K.c.), a stosownie do art. 667 § 2 K.c. jeżeli najemca używa rzeczy w sposób sprzeczny z umową lub przeznaczeniem rzeczy i mimo upomnienia nie przestaje jej używać w taki sposób albo gdy rzecz zaniedbuje do tego stopnia, że zostaje ona narażona na utratę lub uszkodzenie, wynajmujący może wypowiedzieć najem bez zachowania terminów wypowiedzenia. Trafnie wobec tego zauważa skarżąca, że jeżeli budynek jest przedmiotem umowy najmu, a najemca doprowadził do powstania stanu niezgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej wbrew postanowieniom umowy najmu i bez zgody właściciela budynku to właściciel powinien zareagować na tą niezgodną z prawem sytuację, która dotyczy bezpośrednio rzeczy oddanej w najem i może doprowadzić do rozwiązania umowy najmu. Ponadto właściciela obciąża obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i kontroli tego stanu technicznego zgodnie z wymogami przepisów budowlanych. Stosownie do art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust 2 (pkt 1); zapewnić dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, usuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Brak działania w tym względzie może skutkować odpowiedzialnością cywilną lub karną (art. 91a Prawa budowlanego). Zawarta w dniu [...] czerwca 2014 r. umowa najmu dotycząca używania ww. budynku w tym względzie nie przenosi tej odpowiedzialności wynajmującego właściciela na najemcę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że określenie jako strony postępowania podmiotów określonych w przytoczonym przepisie dopuszcza jednocześnie legitymację właściciela budynku do występowania jako strony w sprawie; - art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stroną postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez organy Państwowej Straży Pożarnej jest właściciel budynku; - art. 28 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i prowadzącą do uznania, że właściciel budynku w którym należy wykonać określone obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej posiada interes prawny i jest stroną postępowania prowadzonego przez organy Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, ustalania istnienia interesu prawnego lub obowiązku w oparciu o art. 28 K.p.a., uprawniające do przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nie ogranicza się do treść art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponieważ przepisy wskazywanej ustawy w tym zakresie nie stanowią lex specialis względem art. 28 K.p.a., ponieważ wskazują podmioty, na których ciążą obowiązki oraz podmioty odpowiedzialne za realizację tych obowiązków. Przepisy te nie zawężają zatem kręgu stron postępowania administracyjnego, dlatego w okolicznościach tej sprawy stroną postępowania może być każdy, o ile wykaże istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie. W tym zakresie w skardze kasacyjnej choć prawidłowo wskazano na istotę interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., jednak wyprowadzono z tej istoty błędne wnioski. Na podstawie wskazanych przepisów prawa nie można bowiem odmówić przymiotu strony właścicielowi budynku jeżeli swój interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego wywodzi z przepisów prawa cywilnego. W ogólności art. 28 K.p.a. nie zawęża badania interesu prawnego lub obowiązku do przepisów prawa administracyjnego. W tym miejscu wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie kwestionowano możliwości powiązania treści normy prawnej wynikającej z art. 28 K.p.a. z przepisami prawa cywilnego, w tym dotyczących prawa własności (art. 140 K.c.), celem wykazania istnienia interesu prawnego lub obowiązku uzasadniającego przyznanie danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 28 K.p.a. interes prawny powinien być oparty na normie prawa materialnego, z której wynikają dla jednostki określone uprawnienia lub obowiązki, przy czym nie musi to być wyłącznie przepis prawa publicznego, lecz także przepis prawa cywilnego lub innych gałęzi prawa (por. uchwała NSA z 11 października 1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000, Nr 1, poz. 6; uchwała NSA z 28 maja 2001 r. OPS 1/01, ONSA 2001, Nr 4, poz. 146; wyroki NSA z 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1007/17; wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r., I OSK 607/16). Poza tym przywołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej wiążą istnienie określonych obowiązków właśnie z kwestiami własnościowymi, stanowiąc jakie obowiązki ciążą na właścicielu. Wskazywana zaś okoliczność, że podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku w niniejszej sprawie jest najemca budynku nie powoduje, że z automatu w takiej sytuacji właściciel nieruchomości traci przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Niezależnie bowiem od treści art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w dalszym ciągu na właścicielu nieruchomości ciążą określone prawa i obowiązki wynikające z przysługującego prawa własności (art. 140 K.c.), a także związane z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej budynku (art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Artykuł 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej zaś tylko w zakresie odpowiedzialności za wykonanie tych obowiązków przenosi je np. na najemcę ze względów praktycznych, o czym mowa będzie poniżej. Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że w okolicznościach tej sprawy, w wyniku wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez najemcę, dojdzie do władczej ingerencji przez organ administracyjny w prawo własności, o jakim mowa w art. 140 K.c., a źródłem tej ingerencji jest obowiązek nałożony decyzją administracyjną, co również może mieć znaczenia dla prawidłowości wykonywania umowy najmu. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że skoro konkretne postępowanie administracyjne dotyczy wskazywanej ingerencji w prawo własności, to stroną takiego postępowania powinien być również właściciel nieruchomości. Ponadto właściciel nieruchomości, jako strona stosunku cywilnoprawnego powiązana z podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku, może mieć wpływ (przysłużyć się) na dokładne wyjaśnienie sprawy, co dodatkowo uzasadnia jej czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna mieć na względzie, że celem ustawowym art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie było ograniczenie interesu prawnego właściciela nieruchomości, lecz – w przypadku działania wielu podmiotów gospodarczych (spółek) na terenie jednego obiektu (najczęściej dużego kombinatu, dotychczas państwowego) i bardzo skomplikowanymi zależnościami formalnoprawnymi między tymi podmiotami – doprecyzowanie, który z podmiotów ponosi odpowiedzialność za wykonanie obowiązków. Przepis ten ma zatem na celu wskazanie adresata, na którym ciąży odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Przepisy prawa sprzed nowelizacji ww. ustawy z 2005 r. określały łącznie obowiązki właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów w zakresie ochrony przeciwpożarowej i nie wskazywały sposobu przejmowania przez poszczególne podmioty przypadających na nie części tych obowiązków. Taki stan prawny powodował zaś utrudnienie w egzekwowaniu wymagań przeciwpożarowych (patrz: projekt ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 3697). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 28 K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Tym samym także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać jako niezasadny. Wskazania wymaga, że sąd administracyjny powołany jest do oceny legalności decyzji administracyjnej, zaś zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja, zasadniczo podtrzymująca stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, nawet jeżeli Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do jej argumentacji. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.