II OSK 2937/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr) Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 1011/07 w sprawie ze skargi E. M. i R. M. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/O! 1011/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. M. i R. M. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 4 czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna zawiadomił E. i R. M. o wszczęciu postępowania w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul, [...] w O. E. i R. M. wnioskiem z dnia 12 czerwca 2007 r. zwrócili się do PINB dla miasta Olsztyna o zawieszenie postępowania dotyczącego budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego podnosząc, iż w stosunku do działki nr [...] toczy się w sądzie powszechnym sprawa dotycząca praw strony do nieruchomości, jak też sprawa z powództwa Polskiego Związku Działkowców o wydanie nieruchomości gruntowej wraz z budynkiem. Dla terenu na którym znajduje się działka nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie art. 123 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że działka nr [...] obręb [...] stanowi pracowniczy ogród działkowy pod nazwą Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" oraz jest własnością Gminy Olsztyn w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. Brak planów zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajduje się kompleks "[...]" nie może zostać uznany za wystarczającą przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem w przypadku braku planu właściwy organ wydaje decyzję warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o pow. zabudowy do 25m2 w miastach i do 35m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5m przy dachach stromych i do 4m przy dachach płaskich - nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też na podstawie dokonania zgłoszenia zamiaru budowy, W trakcie przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2007 r. na terenie działki użytkowanej przez E. i R. M. wizji lokalnej ustalono, że znajdujący się na niej obiekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Małżonkowie E. i R. M. nie okazali również dokumentów wymaganych do wybudowania obiektu o wymiarach: szerokość 6,65m, długość 7,30m i wysokość ok. 6,65m. Zdaniem organu zawieszenie postępowania, wobec braku dokumentacji technicznej powyższego obiektu oraz pozwolenia na budowę, mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. E. i R. M. wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z dnia [...] czerwca 2007 r., wskazując, iż istnieją podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a,, ze względu na toczące się sprawy przed sądem powszechnym. Po rozpatrzeniu zażalenia, Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei stosownie do art. 100 § 2 k.p.a. - jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" przy ul. [...] w O. - na terenie działki użytkowanej przez E. i R. M. bezspornie ustalił, iż obiekt budowlany znajdujący się na powyższej nieruchomości nie spełnia wymogów określonych wart. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2007 r. wnieśli E. i R. M. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 1011/07, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a,, oddalił skargę E. i R. M., W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], wystąpili skarżący, wskazując na toczące się przed sądem powszechnym postępowania w sprawie o ustalenie ich prawa do nieruchomości na działce [...] obręb [...] i w sprawie z powództwa Polskiego Związku Działkowców o wydanie nieruchomości gruntowej wraz z budynkiem znajdującym się na działce [...], które w ocenie skarżących, stanowią zagadnienie prejudycjalne - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Przytoczony przepis wskazuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować, czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku, i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Sąd podkreślił, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zatem zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie skarżący nieprawidłowo uznali konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o ustalenie ich prawa do nieruchomości na działce [...] i sprawy o wydanie nieruchomości gruntowej wraz z budynkiem. Uprzednie rozstrzygniecie powyższych spraw nie jest bowiem niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej wybudowania budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę (na co wskazują organy) i z naruszeniem normy art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny, nie budzą wątpliwości Sądu, co do zasadności odmowy przez organy administracji zawieszenia postępowania. Dlatego też sam fakt zainicjowania przez skarżących sporu cywilnego - w istocie rzeczy sprowadzającego się wyłącznie do pozyskania władztwa (tytułu prawnego) nad rzeczą, nie był zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania. Również rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej powództwem Polskiego Związku Działkowców nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wszczętej w dniu 4 czerwca 2007 r., gdyż organ administracji publicznej na obecnym etapie postępowania nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego. Odpadła więc przesłanka zależności miedzy uprzednim rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, a skarżący nieprawidłowo dopatrzyli się tego związku. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 października 2010 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i R. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez nie wzięcie pod uwagę konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia przez Radę Miasta Olsztyn planu zagospodarowania przestrzennego terenu jako rekreacyjnego. Skarżący kasacyjnie wnieśli o "uchylenie zaskarżonego wyroku poprzedzających go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Olsztyna z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] i postanowienia Warmińsko -Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania". Postanowieniem z dnia 29 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę kasacyjną E. M. W piśmie z dnia 10 marca 2013 r. R. M. potrzymał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP należy wskazać, iż zasadnie Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego. Wprawdzie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie odnosił się do kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu uchwalenia przez Radę Miasta Olsztyn planu zagospodarowania przestrzennego terenu jako rekreacyjnego, jednakże nie miało to istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, ponieważ również ta przesłanka nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak prawidłowo podkreślił Sąd I instancji, przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W orzecznictwie wskazuje się, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (vide: orzeczenia NSA z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02, podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że pomiędzy sprawą dotyczącą budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w O. a kwestią uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu obejmującego przedmiotową działką nie istnieje taki związek normatywny, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyroku z dnia 24 września 1987 r. sygn. akt IV SA 502/87 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 10) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że możliwość zmiany przeznaczenia terenu na nowo opracowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika, czy w ogóle została wszczęta procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który obejmowałby działkę nr [...] obręb [...] w O. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "poprzez zagadnienie wstępne nie można rozumieć kwestii wydania przez właściwego ministra rozporządzenia przewidzianego w delegacji ustawowej. Kwestia ta to bowiem element tworzenia prawa, a nie jego stosowania" (wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II GSK 269/05 LEX nr 196294). Rozważania te można analogicznie odnieść do przedmiotowej sprawy, ponieważ procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również jest elementem tworzenia prawa miejscowego i strona nie ma możliwości wpływu na fakt jej podjęcia, może jedynie wystąpić z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie stanowi to zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego tylko budowy budynku mieszkalnego przez skarżącego, a nie w stosunku do pozostałych budynków mieszkalnych znajdujących się na terenie Pracowniczego Ogrodu działkowego "[...]" w G. należy podkreślić, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Kwestia wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do pozostałych budynków mieszkalnych należy do uprawnień organów nadzoru budowlanego i nie ma żadnego wpływu na przedmiotowe postępowania administracyjne, gdyż w stosunku do każdego z tych budynków organy nadzoru budowlanego rozstrzygają indywidualnie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji