II OSK 296/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 962/13 w sprawie ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 962/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 K.p.a. w zw. z § 1-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), po rozpatrzeniu sprawy istniejących filarów po zniszczonym moście kolejowym (dz. nr 1115-13 i 4192-1), nakazał zarządcy – Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w S., w zakreślonym terminie, rozbiórkę istniejących filarów i przyczółków po zniszczonym moście kolejowym w km 736,60 rzeki Regalicy w S. i uporządkowanie terenu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w nurcie rzeki Regalicy znajdują się pozostałości po moście kolejowym. Pozostałości te w postaci przyczółków i filarów ograniczają szerokość nurtu rzeki, stanowią przeszkodę dla regularnego spływu połamanej kry z góry rzeki oraz utrudniają nawigację dla jednostek pływających (np. lodołamaczy). Właścicielem działki wodnej, na której zlokalizowane są opisane elementy jest Skarb Państwa, a trwałym zarządcą jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. Przeprowadzone w dniu 15 stycznia 2013 r. oględziny potwierdziły lokalizację w nurcie rzeki zniszczonych elementów nieistniejącego mostu, które stanowią przeszkodę w spływie np. kry, czy też w nawigacji. Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. Na skutek wniesionego odwołania Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że z analizy materiałów, w tym poniemieckich, wynika, że na początku XX w. na filarach tych posadowione były przęsła mostu kolejowego nieistniejącego już odcinka drogi kolejowej między stacją [...], a [...]. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ powiatowy uzyskał informacje, iż przedmiotowe podpory nie są własnością Zakładu [...] w S., nie widnieją w ewidencji środków trwałych, ponadto działki nr [...] i [...] nie figurują w ewidencji terenów [...] S.A. Z pisma Dyrektora Wydziału Inwestycji i Nieruchomości Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 marca 2013 r. wynika, iż nieruchomości, na których znajdują się pozostałości po zniszczonym moście kolejowym, posiadają jednoznacznie określonego zarówno właściciela – Skarb Państwa, jak i trwałego zarządcę – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. Prezydent Miasta Szczecina dwoma decyzjami: z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz z dnia [...] stycznia 2005 r., stwierdził przejście z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2002 r. w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., na czas nieoznaczony, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego śródlądowe wody powierzchniowe oraz grunty pokryte tymi wodami, położone na obszarze gminy miejskiej Szczecin, tj. działek nr [...] w obr. [...] oraz nr [...] w obr. [...], Rzeka [...]. Następnie organ wskazał na przepis art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, że stan techniczny przedmiotowych filarów i przyczółków po zniszczonym moście kolejowym nie budzi wątpliwości: są nieużytkowane i nie nadają się do remontu ani odbudowy. Zasadne jest zatem zastosowanie w rozpatrywanym przypadku przytoczonego przepisu. Dalej organ wyjaśnił, że w myśl przepisów Kodeksu cywilnego nie jest możliwe oddanie w trwały zarząd gruntu bez jego części składowych, zgodnie bowiem z art. 143, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód. Przepisy art. 47 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego stanowią, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. W myśl art. 48, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego wynika, że organ pierwszej instancji ustalił adresata zaskarżonej decyzji prawidłowo, zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Natomiast pozostałe elementy zniszczonego mostu kolejowego, znajdujące się na sąsiadujących działkach, mogą być przedmiotem odrębnych postępowań organu powiatowego. Na powyższą decyzję organu odwoławczego Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Kwestionowanej decyzji zarzucił wadę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skierowaną do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., niebędącego stroną w sprawie oraz wadliwą wykładnię art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, iż nakazem rozbiórki orzeczonym na podstawie tego przepisu można objąć jedynie pewną części obiektu budowlanego (czy też pewną część jego pozostałości) oraz art. 48 Kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że budowle posadowione na gruntach pokrytych wodami płynącymi mogą być traktowane jako części składowe tych gruntów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną nałożenia na skarżący Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. nakazu rozbiórki filarów po zniszczonym moście był art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do podmiotu będącego właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organy obu instancji trafnie doszły do wniosku, że podmiotem w stosunku do którego należało nałożyć obowiązek rozbiórki istniejących filarów i przyczółków po zniszczonym moście kolejowym jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. Uzasadnienie decyzji jest przekonujące, a organy – zdaniem Sądu – przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe w sprawie. W ramach tego postępowania zastosowany został właściwy przepis prawa materialnego i nie doszło też do naruszenia procedury, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, prowadząc postępowanie dowodowe, że przedmiotowe filary i przyczółki nie są własnością Zakładu [...] w S. i nie widnieją w ewidencji środków trwałych, a działki nr [...] i [...] nie figurują w ewidencji terenów [...] S.A. Postępowanie wyjaśniające jednoznacznie wskazało, że właścicielem terenu, na którym znajdują się pozostałości po zniszczonym moście kolejowym jest Skarb Państwa, a trwały zarząd należy do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Zdaniem Sądu jest też kwestią niesporną, że stan techniczny przedmiotowych filarów i przyczółków po zniszczonym moście kolejowym wskazuje, że nie nadają się one do remontu ani odbudowy, a jednocześnie sprawiają zagrożenie dla spływu kry i przez to zwiększają zagrożenie przeciwpowodziowe. Następnie Sąd wskazał na dekret Rady Ministrów z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, zgodnie z którym majątek Rzeszy Niemieckiej przeszedł z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Zaś w myśl art. 217 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, z dniem wejścia w życie ustawy, stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 - 3. Natomiast art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne stanowi, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zgodnie z ww. przepisami Prezydent Szczecina decyzjami z dnia [...] stycznia 2005 r. i z dnia [...] stycznia 2005 r. przekazał działki, na których znajdują się przedmiotowe filary, w trwały zarząd Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w S. Organ odwoławczy prawidłowo przywołał też przepisy Kodeksu cywilnego oraz właściwe przepisy Prawa wodnego. Sąd podzielił też argument organu odwoławczego, że przytoczone wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 61/09, dotyczyły odmiennych stanów faktycznych i nie mogą mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Sąd nie znalazł też podstaw aby uznać, że nastąpiło naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez to, że nakaz rozbiórki nie objął, w ocenie skarżącego, całego obiektu, lecz jedynie jego część. Nie sposób bowiem przyjąć, że w przypadku zniszczonego obiektu, po którym zostały jedynie pewne elementy organy nie mając możliwości zastosowania art. 67 ustawy Prawo budowlane są w takiej sytuacji bezradne. Trwały zarząd rozciąga się też, w opinii Sądu, na obiekty budowlane zlokalizowane na gruntach pokrytych wodami. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z urządzeniami wodnymi w rozumieniu przepisów art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na: 1/ niewłaściwym zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisu art. 151 P.p.s.a. skutkującym oddaleniem skargi, podczas gdy jego skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie; 2/ niezastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a., a co za tym idzie niestwierdzeniu nieważności w całości zaskarżonej decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] maja 2013 r., pomimo tego, że zachodzą określone w art. 156 K.p.a. przyczyny do stwierdzenia nieważności tych decyzji; 3/ ewentualnie (w przypadku niepodzielenia tezy zawartej w pkt 2) niezastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., a co za tym idzie nieuchyleniu w całości decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] maja 2013 r., podczas gdy przy wydawaniu tych decyzji doszło do naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto obszerne argumenty na poparcie ww. zarzutów. Jednocześnie w treści tego uzasadnienia zawarto zarzuty naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nakazem rozbiórki orzeczonym na podstawie tego przepisu można objąć nie tylko cały obiekt budowlany (czy też wszystko co z niego zostało), ale także jedynie pewną część obiektu (czy też część pozostałości) oraz art. 48 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że budowle posadowione na gruntach pokrytych wodami płynącymi mogą być traktowane jako części składowe tych gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał żaden z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Generalnie zarzuty te sprowadzają się do wadliwego, zdaniem skarżącego, oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji, zamiast uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a., bądź stwierdzenia nieważności zakwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. i w zw. z art. 156 K.p.a. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji wadliwie zaaprobował stanowisko organów, że to skarżący jako zarządca gruntu winien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę istniejących filarów i przyczółków po zniszczonym moście kolejowym we wskazanym km rzeki Regalicy w S. i uporządkowanie terenu. Zatem spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowo Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S, został uznany za adresata zaskarżonej decyzji. Przedmiotowy nakaz rozbiórki, co jest niesporne, obejmuje istniejące filary i przyczółki po zniszczonym moście kolejowym we wskazanym km rzeki Regalicy w S. Niesporne jest także, że działki na których zlokalizowane są podpory, stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w trwałym zarządzie skarżącego. Na filarach tych na początku XX wieku posadowione były przęsła mostu kolejowego nieistniejącego już odcinka drogi kolejowej. Zasadą jest, iż wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne). W tym przypadku własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą, co wynika z art. 14a ust. 1 powyższej ustawy. Jednakże własność tych gruntów nie przekłada się już automatycznie na własność urządzeń wodnych, bowiem przepisy dopuszczają możliwość, by inny podmiot był właścicielem wody, a inny urządzeń wodnych. Zatem stwierdzić trzeba, że ustawa Prawo wodne przewidują wyjątek od zasady superficies solo cedit (porównaj: wyrok NSA z 22.10.2010 r. sygn. akt II OSK 1654/09). Jak wynika z treści art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane adresatem decyzji wydanej na jego podstawie może być właściciel lub zarządca obiektu. W związku z tym, w przypadku konieczności objęcia danego obiektu nakazem rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 powyższej ustawy organy winny ustalić właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie kwestia ta została ustalona prawidłowo, co trafnie uznał Sąd pierwszej instancji. Zwrócić należy uwagę, że właściwe organy poszukiwały właściciela spornego obiektu o czym świadczą pisma, w których zwracano się do poszczególnych organów czy podmiotów o udzielenie informacji co do właściciela (zarządcy) pozostałości po moście kolejowym. Z dokumentów zebranych w postępowaniu wynika, że ani [...] S.A. [...] w S. ani Gmina Miasto [...] nie są właścicielami tych pozostałości. Nie udało się także ustalić, by ich właścicielem był inny podmiot (patrz: pismo dyrektora Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami Urzędu Miasta S. informujące o nieodnalezieniu dokumentów na podstawie których można byłoby ustalić właściciela spornych pozostałości). W tej sytuacji, wobec niemożności ustalenia właściciela pozostałości po moście kolejowym o których mowa w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę fakt, że sporne pozostałości znajdują się na gruntach będących własnością Skarbu Państwa, a będących w trwałym zarządzie skarżącego, trafnie Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów administracji, iż adresatem decyzji wydanych w sprawie winien być Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. A zatem, wobec braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bądź stwierdzenia ich nieważności Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 48 Kodeksu cywilnego. To, że ustawa Prawo wodne przewiduje wyjątek w tym zakresie (wyjątek od zasady superficies solo cedit), nie oznacza, że podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być właściciel gruntu pod wodą płynącą. Wyjątek ten polega na tym, że właścicielem obiektu posadowionego na gruncie pod wodami płynącymi może być inny podmiot niż właściciel tego gruntu. Nie wyłącza to jednak możliwości ustalenia w konkretnych okolicznościach sprawy, że za właściciela (zarządcę) zarówno gruntu pod wodami płynącymi jak i elementu pozostałości po budowli na tym gruncie posadowionego może być uznany ten sam podmiot. I w niniejszej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. Poza tym zauważyć należy, iż sporne filary i przyczółki po zniszczonym moście, które nie nadają się do remontu ani odbudowy nie są budowlą wodną, a zwłaszcza piętrzącą wodę, która byłaby przeznaczona do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z hydroenergetyką, przez inny podmiot, co także determinuje określenie podmiotu zobowiązanego do dokonania przedmiotowej rozbiórki. Brak jest również podstaw do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieobjęcie decyzją wszystkich pozostałości po wskazanym moście. Nie ma bowiem przeszkód, by ewentualne pozostałe filary mostu znajdujące się na działkach niebędących w zarządzie skarżącego (poza wodą) stały się przedmiotem oddzielnego postępowania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, tj. obrazy art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 135 P.p.s.a. i w zw. z art. 156 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., a także art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 48 Kodeksu cywilnego, jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Tym samym brak było podstaw do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, stąd też w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.