II OSK 2971/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2644/14 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia działalności gospodarczej w zakresie wymagań higienicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. B. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] września 2014 r. w przedmiocie ograniczenia działalności gospodarczej w zakresie wymagań higienicznych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] czerwca 2014 r. w barze "S." ul. O. w W. została przeprowadzona kontrola sanitarna zgodnie z procedurą nr [...] "Urzędowa kontrola żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością". Podczas kontroli stwierdzono m.in. brak wkładu uszczelniającego przewód kominowy obsługujący pomieszczenia produkcyjne. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. st. Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art.12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 59 ust. 1, art.73 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L. 165 z 30.04.2004r.), rozporządzenia (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE L. 139 z dn. 30.04.2004 r.), oraz art. 104 § 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), nakazał do czasu zapewnienia odpowiedniej szczelności wentylacji obsługującej pomieszczenia produkcyjne ograniczyć działalność gastronomiczną do podgrzewania potraw. Od decyzji tej odwołanie wniosła prowadząca przedmiotową działalność I. B. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że w trakcie kontroli w dniu [...] czerwca 2014 r. nie stwierdzono nieprzyjemnych, intensywnych zapachów, jednak dostarczona dokumentacja dotycząca przewodów kominowych i wentylacyjnych wykazała nieprawidłowości w zakresie braku wentylacji grawitacyjnej pomieszczenia łazienki i ubikacji oraz braku wkładu uszczelniającego przewód kominowy obsługujący okap mechaniczny. Organ stwierdził, że skarżąca część nieprawidłowości wyeliminowała, jednak w dalszym ciągu brak jest wkładu uszczelniającego przewód kominowy obsługujący okap mechaniczny. Wskazując, że organ I instancji uznał, że w istniejących warunkach możliwa jest jedynie ograniczona działalność w zakresie podgrzewania potraw, do czasu zapewnienia odpowiedniej szczelności wentylacji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie nie uznał argumentu strony, iż nakaz uszczelnienia komina nie jest związany bezpośrednio z firmą Usługi Gastronomiczne "S." B. I., gdyż nie stanowi on jej własności lub współwłasności. W ocenie organu, zgodnie z ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podmiot działający na rynku spożywczym ma obowiązek zapewnić, aby produkcja i wprowadzanie do obrotu środków spożywczych odbywały się we właściwych warunkach sanitarnych i higienicznych. Obowiązek ten nie jest związany z tytułem prawnym do lokalu, w którym prowadzona jest działalność. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. B., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji jako bezpodstawnych. Decyzji powyższej zarzuciła oparcie się jedynie na twierdzeniach pisemnej interwencji, pomijając fakty i dowody oraz wydanie decyzji na podstawie błędnej wykładni przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 wraz z załącznikami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca prawa nie naruszają. W uzasadnieniu podał, że niesłuszne jest stanowisko skarżącej, iż nie jest ona adresatem nakazu, gdyż komin nie jest jej własnością, ani współwłasnością. Podmiot prowadzący działalność gastronomiczną jest zobowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych określonych w przepisach prawa. Z art. 59 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie wynika bowiem, by obowiązek ten był związany z tytułem prawnym do lokalu, w którym prowadzona jest działalność. Stosunki właścicielskie są w tej sytuacji wtórne i nie mają wpływu na ocenę stanu faktycznego. Zgodnie z ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podmiot działający na rynku spożywczym ma obowiązek zapewnić, aby produkcja i wprowadzanie do obrotu środków spożywczych odbywały się we właściwych warunkach sanitarnych i higienicznych. Słusznie więc, w ocenie Sądu, zaznaczył organ, że wszelkie prace dostosowujące lokal gastronomiczny do warunków jakie powinien spełniać obiekt, w którym będzie produkowana żywność i do przepisów prawa, powinny zostać wykonane przed rozpoczęciem tej działalności. Strona miała możliwość, na etapie podpisywania umowy najmu lokalu, bądź już podczas jego eksploatacji, wystąpić do właściciela o wykonanie niezbędnych prac. Wobec powyższego Sąd uznał stanowisko organu za prawidłowe. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła I. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Wyrokowi z dnia 26 sierpnia 2015 r. zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 5 Rozdziału I Załącznika II Rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegających na stwierdzeniu, iż przepisy te mają za zadanie chronić osoby trzecie przed ubocznymi skutkami działalności gastronomicznej, tj. w szczególności przed immisjami zapachów powstałymi w procesie przygotowania żywności, podczas gdy zadaniem ww. przepisów jest ochrona żywności przed kontaktem z powietrzem przenikającym z obszarów skażonych do obszarów czystych; 2. art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 27 ww. ustawy poprzez wydanie nakazu ograniczenia działalności gospodarczej przy braku dowodów potwierdzających fakt naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz w zakresie przekraczającym kognicję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego; 3. art. 84 § 1 k.p.a poprzez nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie ustalenia, czy brak uszczelnienia komina wentylacji grawitacyjnej może powodować przepływ powietrza z innych lokali do lokalu skarżącej i czy ewentualny przepływ powietrza może mieć wpływ na bezpieczeństwo żywności przygotowanej w przedmiotowym lokalu, a także przeprowadzenie dowodu zmierzającego do potwierdzenia albo zaprzeczenia okoliczności przenikania powietrza z lokalu skarżącej do innych lokali budynku przy ul. O. w W.; II. przepisów postępowania: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w całości, w sytuacji, w której organy administracji publicznej naruszyły przepis art. 84 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś Sąd I instancji kontrolując zgodność zaskarżonych decyzji z prawem nie dostrzegł tego uchybienia i nie uchylił zaskarżonych decyzji w całości. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., wiąże się ściśle z podniesionym zarzutem naruszenia prawa materialnego, to jest art. 84 § 1 k.p.a., poprzez nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie ustalenia, czy brak uszczelnienia komina wentylacji grawitacyjnej może powodować przepływ powietrza z innych lokali do lokalu skarżącej i czy ewentualny przepływ powietrza może mieć wpływ na bezpieczeństwo żywności przygotowanej w przedmiotowym lokalu, a także przeprowadzenie dowodu zmierzającego do potwierdzenia albo zaprzeczenia okoliczności przenikania powietrza z lokalu skarżącej do innych lokali budynku przy ul. O. w W. Domaganie się przez skarżącą kasacyjnie sporządzenia wspomnianej opinii wynika z przyjętego przez nią rozumienia art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z punktem 5 Rozdziału I Załącznika II Rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Jej zdaniem bowiem przepisy te mają chronić żywność przed kontaktem z powietrzem przenikającym z obszarów skażonych do obszarów czystych, natomiast nie jest ich zadaniem ochrona osób trzecich przed ubocznymi skutkami działalności gastronomicznej, w tym w szczególności przed immisjami zapachów powstałymi w procesie przygotowania żywności. Konsekwencją takiego rozumienia powyższych przepisów prawa materialnego jest zarzut naruszenia art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 27 tej ustawy. Zarzuty te nie są uzasadnione. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi, że podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. W myśl punktu 5 Rozdziału I Załącznika II Rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, muszą istnieć odpowiednie i wystarczające systemy naturalnej lub mechanicznej wentylacji. Trzeba unikać mechanicznego przepływu powietrza z obszarów skażonych do obszarów czystych. Systemy wentylacyjne muszą być tak skonstruowane, aby umożliwić łatwy dostęp do filtrów i innych części wymagających czyszczenia lub wymiany. Stosownie do art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Zgodnie z art. 27 tej ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2). Z powodów i w trybie określonych w ust. 2 państwowy inspektor sanitarny nakazuje likwidację hodowli lub chowu zwierząt (ust. 3). Wedle art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, unormowanie zawarte w art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z punktem 5 Rozdziału I Załącznika II Rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, ma za zadanie zarówno ochronę zakładu działającego na rynku spożywczym przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, jak i ochronę środowiska zewnętrznego przed szkodliwym oddziaływaniem tych zakładów. Nie można bowiem wykluczyć, że oddziaływanie zakładu może być szkodliwe dla środowiska zewnętrznego. Sprawowanie zaś przez Państwową Inspekcję Sanitarną nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku, obejmuje zarówno warunki wynikające z oddziaływania czynników zewnętrznych na dany zakład działający na rynku spożywczym, jak i warunki wynikające z działalności takich zakładów. Chodzi więc tu nie tylko o ochronę żywności przed kontaktem z powietrzem przenikającym z obszarów skażonych do obszarów czystych, jak uważa skarżąca kasacyjnie, ale również o ochronę środowiska zewnętrznego, w tym osób trzecich, przed ubocznymi skutkami działalności gastronomicznej i to nie tylko przed immisjami zapachów powstałymi w procesie przygotowania żywności. W rozpatrywanej sprawie podczas kontroli sanitarnej .stwierdzono m.in. brak wkładu uszczelniającego przewód kominowy obsługujący pomieszczenia produkcyjne. Zgodnie z punktem 5 Rozdziału I Załącznika II Rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, w pomieszczeniach żywnościowych muszą istnieć odpowiednie i wystarczające systemy naturalnej lub mechanicznej wentylacji. "Odpowiedni system" to system w pełni sprawny. Brak wkładu uszczelniającego przewód kominowy obsługujący pomieszczenia produkcyjne sprawia, że system nie jest w pełni sprawny, gdyż nie ma jednego z jego istotnych elementów. Nie ma zatem znaczenia to, czy podczas przeprowadzanej kontroli sanitarnej stwierdzono istnienie zapachów, które mogły ewentualnie być emitowane przez zakład. Istotne było jedynie stwierdzenie niepełnej sprawności systemu wentylacyjnego, mającego zabezpieczać zarówno zakład przed środowiskiem zewnętrznym, jak i to środowisko przed działalnością zakładu. Podjęcie stosownych działań w tym zakresie należało do kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy, znajdowało oparcie w przepisach prawa materialnego i nie wymagało wcześniejszego uzyskania opinii biegłego. Nie doszło więc do naruszenia przepisów wskazywanych w skardze kasacyjnej. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.