II OSK 30/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1015/10 oddalił skargę Zespołu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Przedmiotem skargi wniesionej przez Zespół [...] Spółkę z o.o. w Warszawie jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą Spółkę grzywny w celu przymuszenia. W związku z niewykonaniem przez Zespół [...] Spółkę z o.o. w Warszawie obowiązku określonego w ostatecznej (i pozostającej w obrocie prawnym) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 r., organ nadzoru budowlanego działając na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) przeprowadził postępowanie celem wyegzekwowania tego obowiązku. W dniu 15 maja 2008 r. organ skierował do podmiotu zobowiązanego upomnienie wzywając do wykonania ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., którą nakazano Międzyresortowemu Pracowniczemu Zespołowi [...] Spółce z o.o. w Warszawie (poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki), dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarach 6,80 m x 9,00 m, samowolnie dobudowanego do tymczasowego budynku magazynowego przy ul. [...] w Warszawie - Wesoła. Następnie, w dniu 19 listopada 2009 r. organ nadzoru budowlanego (działając jako organ egzekucyjny), wystawił na Zespół [...] Spółkę z o.o. w Warszawie tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanej Spółce nastąpiło w dniu 2 grudnia 2009 r. W dniu 5 stycznia 2010 r. pracownik PINB dla m.st. Warszawy dokonał czynności kontrolnych, w wyniku których ustalono, że wymagany obowiązek nie został wykonany. Wobec powyższego, postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. nr [...] - na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na skarżącą Spółkę jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 46.303,92 zł i wezwał do jej uiszczenia oraz do wykonania obowiązku wymienionego w ww. tytule wykonawczym (w którym jako podstawa prawna obowiązku wskazana została podana powyżej decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r.). W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia zarzucając naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał postanowienie, którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydane przez ten organ postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Wskazał na treść art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie stwierdził w tym zakresie żądnych nieprawidłowości. Wskazał również na art. 121 § 5 tej ustawy wyjaśniając, że kwota grzywny została wyliczona na podstawie tego przepisu i z zachowaniem zawartych w nim wskazań. Następnie podał, że zobowiązana Spółka pomimo upływu przeszło czteroletniego terminu od dnia wydania egzekwowanej decyzji, nie podjęła żadnych działań celem realizacji nałożonego obowiązku. Odpowiadając na argumenty podniesione w zażaleniu, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ drugiej instancji nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 r., zwłaszcza że strona skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Na koniec MWINB wskazał na art. 125 § 1 i art. 126 powołanej ustawy i zauważył, że w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym orzeczona grzywna może ulec albo umorzeniu albo zwrotowi w całości lub w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Zespołu [...] Sp. z o.o. wskazał, że obowiązek określony w ww. tytule wykonawczym wynikał z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 r. Od decyzji tej zobowiązana nie wniosła środka zaskarżenia. Już w dacie wydania tego rozstrzygnięcia Spółka nie była - jak wynika z jej pism - w posiadaniu nieruchomości, na której znajduje się samowolnie dobudowany budynek. Nie była też - jak podnosi w swoich pismach - sprawcą tej samowoli. Z uwagi nie niewykonanie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. pozostającej w obrocie prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m. st. Warszawy - będący w sprawie zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym - miał podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to - w ocenie Sądu - zostało wszczęte prawidłowo, przy zachowaniu wszystkich wymogów wnikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 15 maja 2008 r. zostało skierowane do skarżącej Spółki upomnienie wzywające do wykonania obowiązku określonego w ww. orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2005 r., doręczone zobowiązanej w dniu 28 maja 2008 r. Następnie, w dniu 19 listopada 2009 r. został wystawiony tytuł wykonawczy spełniający wymogi art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odpis tego tytułu został doręczony skarżącej w dniu 2 grudnia 2009 r. i z tą chwilą, zgodnie z art. 26 § 5 ww. ustawy, nastąpiło wszczęcie egzekucji administracyjnej w sprawie. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że tytuł wykonawczy zawierał m.in. pouczenie o możliwości zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze wskazaniem, że podstawą zarzutu może być (m.in.) niewykonalność obowiązku. Z tego uprawnienia - przewidzianego w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - skarżąca nie skorzystała, co potwierdził do protokołu rozprawy w dniu 3 sierpnia 2010 r. pełnomocnik Spółki. W prawidłowo wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, w razie uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku, organ obowiązany był podjąć czynności zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego. Stanowi o tym wyraźnie art. 6 § 1 powołanej ustawy. W dniu 5 stycznia 2010 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie – Wesołej w sprawie wykonania decyzji z [...] grudnia 2005 r. W wyniku tych oględzin ustalono, że obowiązek rozbiórki obciążający skarżącą nie został nadal wykonany. Tym samym organ egzekucyjny obowiązany był zastosować jeden z możliwych do zastosowania w okolicznościach sprawy i przewidzianych prawem środków egzekucyjnych. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego i kierując się przy tym art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając ponownie w sprawie - na skutek wniesionego zażalenia Spółki - słusznie zatem w ocenie Sądu uznał, że rozstrzygnięcie PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. jest prawidłowe. Przede wszystkim organ odwoławczy zasadnie przyjął, że postanowienie to zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym - w ocenie Sądu - nie można przyjąć, że omawiane postanowienie zawiera braki, tj. nie określa terminu wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. W ocenie Sądu, pojęcie "w trybie natychmiastowym" należy rozumieć jako "bez zbędnej zwłoki". Przyjęcie zaś takiego określenia terminu wykonania obowiązku nie może być traktowane jako brak tego elementu w ogóle. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 122 § 2 powołanej ustawy. Wprawdzie, rację ma skarżąca, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego tego zarzutu nie uwzględnił. Z tego też powodu można zarzucić MWINB naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej z w powyżej przedstawionych względów naruszenie to nie miało - w ocenie Sądu - istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie mogłoby czynić skargę zasadną. W postanowieniu prawidłowo, bo zgodnie z art. 121 § 5 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyliczono wysokość orzeczonej grzywny. Prawidłowo też, bo stosownie do treści art. 122 § 3 tej ustawy, zawarto pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie oraz zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na podstawie art. 33 pkt 5 powołanej ustawy, zobowiązanej przysługiwało więc zgłoszenie zarzutu polegającego na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Do niewykonalności obowiązku sprowadzają się bowiem w istocie twierdzenia skarżącej prezentowane w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze. W postępowaniu dotyczącym grzywny w celu przymuszenia (a więc zastosowania środka egzekucyjnego), nie mogły być one uwzględnione. Natomiast niewątpliwie mogły być one zgłoszone w trybie przewidzianym w art. 33 powołanej ustawy. Z takiego jednak środka zaskarżenia skarżąca na żadnym etapie postępowania egzekucyjnego nie korzystała, pomimo że była prawidłowo o swoich uprawnieniach pouczana. Jednocześnie trzeba zauważyć, że te okoliczności, które były konieczne do prawidłowego zastosowania środka egzekucyjnego i wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, zostały wzięte pod uwagę. Organ egzekucyjny obowiązany był na tym etapie zbadać, czy postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte oraz, czy obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany, a także, który z możliwych do zastosowania w sprawie środków egzekucyjnych jest najbardziej adekwatny do sytuacji (tj. prowadzący do wykonania obowiązku, a jednocześnie najmniej uciążliwy dla strony zobowiązanej). W ocenie Sądu, MWINB - odpowiadając na argumenty skarżącej w powyżej przedstawionym zakresie - słusznie wskazał na uprawnienia jakie daje organowi egzekucyjnemu przepis art. 29 ust. 1 powołanej ustawy. Słusznie zauważył, że z uwagi na brzmienie tego przepisu, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i bada jedynie sprawę dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zespół [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzucając: a) naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy wykonanie nałożonego na Spółką Z. [...] Sp. z o.o. obowiązku w dniu orzekania przez Sąd było niemożliwe z przyczyn od niej niezależnych, b) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na przyjęciu niedopuszczalności badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w toku niniejszego postępowania kwestii możliwości wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, c) naruszenie art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak umorzenia postępowania w sytuacji braku możliwości wykonania przez podmiot zobowiązany obowiązku o charakterze niepieniężnym, d) rażące naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 77 i 80 k.p.a., e) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającego na niewywiązaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego przedmiotowego postępowania administracyjnego, f) naruszenie art. 122 § 2 powołanej ustawy poprzez uznanie za prawidłowe wskazanie terminu wykonania obowiązku przy użyciu pojęcia "w trybie natychmiastowym", g) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niedopuszczalności badania w toku postępowania egzekucyjnego kwestii możliwości wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Powołany wyżej art. 29 § 1 zobowiązuje organ egzekucyjny do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności które musza być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Do okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia prowadzenie egzekucji należy niewątpliwie zaliczyć okoliczności, o których mowa w art. 59 § 1 powołanej ustawy. W ramach badania dopuszczalności egzekucji organ egzekucyjny powinien zatem sprawdzić, czy obowiązek jest wykonalny, a jeżeli tak to czy zobowiązany ma obiektywną możliwość jego wykonania (zob. W. Piątek, A. Skoczylas, [w:] Hauser, Skoczylas (red.) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 5. wyd., Warszawa 2011. Błędnie zatem przyjęły organy egzekucyjne oraz Sąd pierwszej instancji, że wykazanie przez stronę zobowiązaną niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie podlega badaniu w ramach dopuszczalności egzekucji. Bez znaczenia przy ocenie naruszenia art. 29 § 1 powołanej ustawy jest natomiast powoływanie się przez organy i Sąd na fakt, że tytuł wykonawczy zawierał m.in. pouczenie o możliwości zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze wskazaniem, że podstawą zarzutu może być m.in. niewykonalność obowiązku, a strona skarżąca nie skorzystała z tego uprawnienia. Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak umorzenia postępowania w sytuacji braku możliwości wykonania przez podmiot zobowiązany obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z tym artykułem w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Stanowi on zatem podstawę do umorzenia nałożonych grzywien w przypadku wykonania obowiązku, a nie braku możliwości wykonania tego obowiązku przez podmiot zobowiązany. Umorzenie natomiast postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się trwale niewykonalny, przewiduje art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pomimo powołania się w skardze kasacyjnej także na naruszenie przepisów postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed tym Sądem powinien znaleźć zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Istota rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się bowiem do wyprowadzenia przez NSA odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (oddalenie skargi w przypadku, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, skarga powinna zostać uwzględniona, nie jest naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a.; por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r., OSK 81/04; OSP 2004, nr 11, poz. 135). Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, z uwagi na naruszenie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie miał podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej z dnia 21 marca 2012 r. Powołany w tym wniosku art. 189 p.p.s.a. nie ma bowiem w rozpatrywanej sprawie zastosowania. W myśl tego przepisu, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Uchylenie postanowieniem z dnia 12 września 2011 r. przez organ egzekucyjny postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. nakładającego na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego ze skargi Zespołu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na obowiązujące nadal postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Zarówno zatem w dniu wydania zaskarżonego wyroku, jak również w dniu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.