II OSK 30/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy A.M. po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 454/14 w sprawie ze skargi Fundacji A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2014 roku oddala skargę kasacyjną II OSK 30/15 UZASADANIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 454/14 po rozpoznaniu skargi Fundacji A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2014 roku, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia i ocena prawna. W dniu [...] lutego 2014 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2014 r. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Na realizację przyjętego programu zabezpieczono w budżecie Gminy środki finansowe w kwocie 15 000 zł. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Fundacja A. z siedzibą w [...]. Jako podstawę prawną uprawniającą do wniesienia niniejszej skargi Fundacja wskazała przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r.,poz.594 ze zm.). Wskazanej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, polegające na: 1. naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zwanej dalej "u.o.z.", w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieskonkretyzowanie schroniska dla zwierząt, w którym Gmina [...] zapewni miejsce bezdomnym zwierzętom; 2. naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieskonkretyzowanie obowiązku odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy; 3. naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewskazanie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich; 4. naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewskazanie podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 5. naruszeniu art. 7 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i tym samym, wykroczenie poza granice prawa, poprzez uregulowanie w § 10 Programu kwestii związanej z "Edukacją mieszkańców". W uzasadnieniu skargi w części dotyczącej wykazania interesu prawnego skarżącej Fundacji podniesiono, że statutowym celem działania Fundacji jest ochrona zwierząt. Cel ten Fundacja realizuje m.in. poprzez czynne uczestnictwo w postępowaniach sądowych w sprawach naruszenia przepisów u.o.z., a także poprzez podejmowanie działań mających na celu zapobieganie i zwalczanie bezdomności zwierząt. Dlatego swój interes prawny skarżąca wywodzi ze swoich celów statutowych i ustawowych wynikających z przepisów ustawy o fundacjach. Na poparcie tego stanowiska przywołany został pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 339/07, a następnie pogląd ten powielony w wyrokach dwóch wojewódzkich sądów administracyjnych, a mianowicie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 612/13 (wyrok z dnia 28 listopada 2013r.) i w wyroku z dnia 29 maja 2012r. o sygn. akt II SA/Ke 249/12. W ocenie skarżącej przedmiot skarżonej uchwały koresponduje z celami i zasadami działania Fundacji, zawartymi w jej statucie. Analiza postanowień statutu Fundacji oraz ww. orzecznictwo wskazują, że uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zwierząt dotyczą, w ocenie strony skarżącej, interesu prawnego Fundacji. Wskazując na przepisy art. 3 i art. 40 u.o.z. skarżąca podniosła, że organizacjom społecznym przyznaje się szczególną rolę w zakresie realizacji przepisów tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu analiza skargi w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że strona skarżąca nie określiła sposobu w jaki doszło do naruszenia prawa, w szczególności prawnie chronionego interesu lub uprawnienia polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej. Skarga wniesiona na postawie wskazanego wyżej przepisu nie jest bowiem skargą powszechną, lecz skargą o wyjątkowym charakterze, w którym niezbędne jest spełnienie określonych prawem norm. Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Fundacji. Sąd I instancji zauważył, że skarga została wniesiona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi, nie ma ona także charakteru skargi powszechnej, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, Baza Orzecznicza Lex nr 1311573), chociażby w interesie publicznym. Aby skarżący mógł skorzystać z prawa do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną i aktualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (patrz. także wyrok II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Sąd I instancji zauważył, że statutowym celem działania Fundacji jest ochrona zwierząt. Cel ten realizuje m.in. poprzez czynne uczestnictwo w postępowaniach sądowych w sprawach naruszania przepisów ustawy o ochronie zwierząt, a swój interes prawny upatruje w jej celach statutowych. Sąd wskazał, że pogląd ten Fundacja zaczerpnęła z motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r. II OSK 339/07, na który powołuje się w treści skargi. W ocenie Sądu I instancji przedstawiona argumentacja nie dowodzi, że skarżąca Fundacja posiada legitymację do wniesienia skargi, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na skarżoną uchwałę, bowiem skarżąca Fundacja nie wskazała, aby kwestionowaną uchwałą Rada Gminy [...] naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Zarówno treść samej uchwały, jak i brzmienie programu stanowiącego załącznik do niej (program nie jest bowiem prawem miejscowym lecz aktem kierownictwa wewnętrznego ), w żadnym razie nie wkraczają w sferę uprawnienia lub interesu prawnego skarżącej Fundacji. Źródłem tego interesu prawnego nie mogą być, jak tego chce Skarżąca, ustalenia statutu skarżącej fundacji. Postanowienia statutu nie są bowiem przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w oparciu o które Fundacja może wywodzić swój interes prawny w skarżeniu zakwestionowanej uchwały Rady Gminy. Sąd nie dopatrzył się tego źródła także w przepisach u.o.z., bowiem z żadnego przepisu tej ustawy nie można wywieść takiego uprawnienia czy prawa dla organizacji społecznej, w tym przypadku skarżącej Fundacji. Nie można interesu lub uprawnienia do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej wywodzić, chociażby z tych przepisów, które określają m. in., że: "Organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, współdziałając w tym zakresie z odpowiednimi instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi" (art. 1 ust. 3 u.o.z.)." Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego" (art. 11 ust. 4 u.o.z.), "Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą współdziałać z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń określonych w ustawie" (art. 40 u.o.z.). Odnosząc się do argumentacji zawartej w wyroku NSA, sygn. akt II OSK 339/07 Sąd zauważył, że stan prawny i faktyczny sprawy, na tle której zapadł przywołany wyrok, był odmienny od występującego w przedmiotowej sprawie, zatem argumentacja tego wyroku nie może być wprost odnoszona do przypadku skarżonego. Ponadto wyrok ten wśród orzeczeń NSA zawiera pogląd odosobniony, gdyż pogląd ten nie został powtórzony już w żadnym innym orzeczeniu NSA. W wyroku NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2334/11(lex nr 1251932) NSA stwierdził, że ocena interesu prawnego fundacji i organizacji społecznych musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, zwłaszcza gdy chodzi o ochronę zwierząt, "które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą". W tymże wyroku (II OSK 2334/11) pogląd wyrażony w powołanym wyroku o sygnaturze akt II OSK 339/07 uznano za zdecydowanie nietrafny przede wszystkim dlatego, że nie można mówić o interesie prawnym zwierząt. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, ustawodawca przewidział dla organizacji społecznych, które prowadzą faktyczną działalność na terenie danej gminy (a nie tylko działalność zapisaną w statucie, że działają na terenie całego kraju i mogą działać poza jego granicami), udział w procesie podejmowania uchwały w sprawie uchwalania Programu opieki nad zwierzętami, poprzez opiniowanie projektu programu - o czym stanowi przepis art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt, chyba że na terenie gminy żadna organizacja społeczna nie prowadzi działalności faktycznej działalności. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosła Fundacja A. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust.1 u.s.g. w związku z art. 50 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, że: - naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to wyłącznie naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy materialnego prawa administracyjnego określonej ochrony, podczas gdy brak jest podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia, - Fundacji nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 roku w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2014 roku, gdyż Uchwała nie narusza przysługującego Fundacji interesu prawnego w konsekwencji czego wykładnia przepisów u.s.g. dokonana przez WSA ogranicza lub wręcz uniemożliwia faktyczną możliwość obrony praw zwierząt w związku z wydaniem naruszających takie prawa aktów prawa miejscowego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na uchwałę oczywiście sprzeczną z prawem i brak stwierdzenia jej nieważności w całości. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie merytoryczne skargi. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że interes prawny Fundacji wywodzić należy z jej celów statutowych, jako że statut Fundacji, obok przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach stanowi podstawę jej działania. Zadaniem Skarżącej kasacyjnie według utrwalonej linii orzeczniczej w sprawach skarg na uchwały rad gminy dotyczących ochrony praw zwierząt, wnoszonych przez organizacje społeczne, kwestię interesu prawnego organizacji społecznych uznawano za bezdyskusyjną. Wskazano, że dodanie w art. 11a ust.7 pkt 2 u.o.z. wymogu "działania przez organizację społeczną na obszarze gminy" nie ma znaczenia dla kwestii oceny interesu prawnego Fundacji. Analogiczna regulacja obowiązywała wcześniej w art. 11 ust. 3 u.o.z. W ocenie Skarżącej kasacyjnie uznanie, że Fundacja nie posiada legitymacji procesowej skutkowało brakiem rozpatrzenia przez sąd merytorycznych podstaw skargi i brakiem dokonania należytej oceny zaskarżonej uchwały, co uniemożliwiło wydanie wyroku odpowiadającego prawu. Prawidłowe przyznanie Fundacji legitymacji procesowej do wniesienia skargi i rozpatrzenie sprawy co do meritum powinno skutkować ustaleniem przez WSA, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. powinno polegać na stwierdzeniu nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Art. 101 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niesporne jest, że skarżąca Fundacja wniosła skargę we własnym imieniu. W judykaturze wielokrotnie wskazywano, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi chociażby w interesie publicznym. Skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, Baza Orzecznicza Lex nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, Lex nr 1217253). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. W skardze kasacyjnej Fundacja wywodzi, że jej statutowym zadaniem jest ochrona zwierząt, tym samym wszelkie naruszenia uprawnień zwierząt stanowią bezpośrednie naruszenie interesu prawnego Fundacji. Taka argumentacja nie dowodzi, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi na kwestionowaną uchwałę. Dla wykazania, że skarżąca Fundacja byłaby uprawniona od skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, chybione jest powołanie się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r., II OSK 339/07 (Lex nr 341079). W wyroku tym NSA oceniając legitymację organizacji społecznej do zaskarżania uchwały w sprawie w przedmiocie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe i zwierzęta gospodarskie, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jak również zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt wskazał m. in., że "ocena interesu prawnego fundacji i organizacji społecznych musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, tym bardziej w przypadku gdy chodzi o ochronę zwierząt, które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą. Z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (...) wynika szczególna rola organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona zwierząt". Dalej NSA wskazał, że organizacja społeczna zajmująca się ochroną zwierząt ma m. in. prawo do opiniowania uchwał rad gmin podejmowanych na podstawie powołanej ustawy, a skoro ma prawo do wyrażania opinii, to nie można jej odmawiać prawa do zaskarżania uchwały, której nie opiniowała i której zarzuca naruszenie prawa. Art. 11a ust. 7 u.o.z. zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przekazania projektu programu, o którym mowa w ust. 1 cyt. przepisu, m.in. "organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy". W literaturze wskazuje się, że nie poddanie zaopiniowaniu projektu omawianej uchwały właściwym organizacjom społecznym (a także innym podmiotom określonym w art. 11a ust. 7 ustawy), a tym samym pozbawienie tych podmiotów uprawnienia przedstawienia własnej opinii powoduje, że uchwalenie aktu normatywnego następuje z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" Nr 4(29)/2012, s. 42). W rozpoznawanej sprawie skarżąca Fundacja projektu kwestionowanej uchwały nie opiniowała. Nie oznacza to jednak, że niezasięgnięcie opinii skarżącej Fundacji spowodowało naruszenie interesu prawnego Skarżącej. Powołany przepis art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. stanowi o obowiązku przedłożenia do zaopiniowania projektu uchwały (programu) organizacjom społecznym działającym na obszarze gminy. Prawodawca nie określa w u.o.z. jak należy definiować pojęcie "działania na obszarze gminy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem działania na obszarze gminy należy rozumieć każde wymierne działanie organizacji społecznej w zakresie ochrony zwierząt, które ma miejsce na terenie określonej gminy. Nie jest natomiast działaniem na obszarze określonej gminy, w rozumieniu art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., jedynie zapisanie w akcie erekcyjnym takiej organizacji "działania na obszarze całego kraju", bez wykazania przejawów konkretnej działalności na terenie danej gminy. Przejawów jakiejkolwiek działalności na obszarze gminy [...] skarżąca Fundacja nie wykazała. Stąd też w rozpoznawanej sprawie art. 11a ust. 7pkt 2 u.o.z. nie mógł być źródłem naruszenia interesu prawnego Skarżącej w rozumieniu art. 101 u.s.g. Skarżąca kasacyjne nie wykazała także innych okoliczności i faktów, które w powiązaniu z przepisami prawa mogłyby być źródłem interesu prawnego Skarżącej w sprawie. W rozpoznawanej sprawie źródłem interesu prawnego nie są też postanowienia statutu skarżącej Fundacji. Nie można interesu lub uprawnienia do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej wywodzić z przepisów, które określają m. in., że: "Organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, współdziałając w tym zakresie z odpowiednimi instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi" (art. 1 ust. 3 u.o.z.), "Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą współdziałać z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń określonych w ustawie" (art. 40 u.o.z.) – gdyż powołane przepisy nie wyrażają typowych norm prawnych, lecz dyrektywy techniczne (celowościowe) (por. S. Wronkowska, Technika prawodawcza, RPEiS 1990, z.1, s.7). Dyrektywa techniczna (celowościowa) to zwrot zbliżony do normy postępowania, który określa w sposób warunkowy powinność zachowania się określonego adresata, który może być sprowadzony do schematu językowego: "jeśli chcesz osiągnąć cel C, to powinieneś się zachować w sposób S" (A. Bator (w ) A Bator, W. Gromski, A. Kozak, S. Kaźmierczak, Z. Pulka, Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, Warszawa 2006, s.78). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza przepisów u.o.z., w kontekście przedmiotu działania organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt, upoważnia do poglądu, że wykazanie naruszenia interesu prawnego organizacji społecznej, w rozumieniu art. 101 u.s.g., jest możliwe. Świadczy o tym chociażby teść art. 11 ust. 4 u.o.z., który przyznaje organizacjom społecznym uprawnienie do zapewnienia bezdomnym zwierzętom opieki i możliwość prowadzenia schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. Zatem okoliczność prowadzenia schroniska dla zwierząt przez organizację społeczną na terenie danej gminy może być źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, które mogą zostać uchwałą, podjętą na podstawie art. 11a u.o.z., naruszone. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.