II OSK 3001/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1858/24 w sprawie ze sprzeciwu J.W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2024 r., nr 619/24 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1858/24 oddalił sprzeciw J.W. (dalej: "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "MWINB") z 17 czerwca 2024 r., nr 619/24, którą na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie (dalej: "organ I instancji", "PINB") z 17 kwietnia 2024 r., nr 117/2024, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w K. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." w związku z art. 64e i art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a." poprzez: - brak ustalenia, czy w świetle przepisów art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły istotne braki w postępowaniu dowodowym przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji prowadziłoby do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także brak wskazania, jakie konkretne fakty są jeszcze do ustalenia, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie, których nie można ustalić w trybie art. 136 k.p.a. - uznanie, że art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wystarczającą podstawę do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie kwestionował kompletności zebranego materiału dowodowego, tylko nie zgadzał się z oceną organu pierwszej instancji uznając, że wykonanie inwestycji z przekroczeniem granic nieruchomości zawsze stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego - tymczasem decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie, a organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w jakikolwiek sposób narzuca treści rozstrzygnięcia, - nie przeprowadzenie przez WSA kontroli w zakresie zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a jedynie powtórzenie oceny materialnoprawnej przedstawionej przez organ odwoławczy bez żadnej analizy przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornych segmentów, w sytuacji gdy formułowanie takich wniosków na tym etapie postępowania jest niedopuszczalne, - naruszenie przez WSA art. 141§ 4 p.p.s.a. przez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, motywów rozstrzygnięcia, w zakresie wskazań co do uzupełnienia postępowania dowodowego i dalszego postępowania, tj. wykazania że zostały spełnione łącznie dwie przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., 2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r. II O5K 3292/20 , w uzasadnieniu którego NSA nie uznał, że wykonanie inwestycji z przekroczeniem granic nieruchomości stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego - ale ustalił katalog dowodów, które należy uzupełnić i sprawdzić, czy to przekroczenie zostało następnie naniesione na projekcie i planie realizacji zagospodarowania działki, zgodnie z obowiązującymi przepisami w latach 80-tych XX wieku, kiedy realizowana była inwestycja; Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazał, iż sporny obiekt wybudowany w zabudowie szeregowej nie może być postrzegany jako samodzielna konstrukcja w zakresie nakładania obowiązków w postępowaniu naprawczym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Wedle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej. Wyjaśnić jednocześnie należy, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie art. 64e p.p.s.a., który zawęża kontrolę do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrolując decyzję kasatoryjną wydaną w tym trybie sąd wojewódzki nie ocenia zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa. Taki zawężony zakres kontroli w założeniu miał przyśpieszyć postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w związku z wniesionym sprzeciwem, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Innymi słowy, w takim postępowaniu sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. jednak czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione przez skarżącego zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny prawidłowości wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia Sądu I instancji, w granicach objętych zarzutami skargi kasacyjnej, należało mieć na względzie, że kontrolowana decyzja MWINB z 17 czerwca 2024 r., wydana została po wydaniu uprzednio w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 3292/20. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/19, decyzję MWINB nr 859/19 oraz poprzedzającą ją decyzję PINB nr 71/2019 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sporny obiekt budowlany powstał przeszło dwadzieścia lat temu i do chwili wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego jego lokalizacja względem granicy działki nie budziła żadnych zastrzeżeń, zarówno organów architektoniczno-budowlanych jak i nadzoru budowlanego, czego dowodem jest przyjęcie zgłoszenia do użytkowania budynku oraz udzielenie pozwolenia na przebudowę już istniejącego budynku. Nadto w sytuacji gdy sporny budynek został zrealizowany w zabudowie szeregowej, nie można go postrzegać jako samodzielnej konstrukcji, która nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza w zakresie nakładanych obowiązków w postępowaniu naprawczym. Ponadto nie wyjaśniono dlaczego Miasto i Gmina K., które było właścicielem sąsiednich nieruchomości nie wykonywało swoich uprawnień właścicielskich wobec inwestora w sytuacji, gdy znana już była inwentaryzacja geodety A.D. W tej sytuacji zasadnym było zweryfikowanie zgodności zrealizowanej inwestycji z planem realizacyjnym zagospodarowania działki, jak również planem zagospodarowania osiedla, do którego odwołuje się decyzja o pozwoleniu na budowę z a 22 grudnia 1982 r. w oparciu, o którą obiekt został wybudowany, a w szczególności ustalenie, czy nie doszło do jego zmiany już po wzniesieniu spornego budynku, a tym samym zaakceptowania dokonanych zmian w zakresie jego położenia. Jak wskazał NSA konieczność wykonania tych czynności wynika również z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2027/16, w którym Sąd nakazał organom nadzoru budowlanego ocenę tego, czy obecne usytuowanie budynku jest wynikiem wadliwości projektu budowlanego, czy też istotnego odstąpienia od niego w trakcie realizacji inwestycji. Ponadto wskazano, że w celu wyjaśnienia powyższych okoliczności niezbędne będzie zgromadzenie dokumentów źródłowych, w tym będących także w posiadaniu pozostałych właścicieli budynków pozostających ze spornym budynkiem w zabudowie szeregowej. Oczywistym wydaje się, że przesunięcie jednego budynku mogło spowodować automatycznie przesunięcie kolejnego, przy założeniu, że posiadają one takie same wymiary, czy też zmianę jego wymiarów w stosunku do zatwierdzonego projektu, tego jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia. Nie wyjaśniono również, czy zmiany położenia spornego budynku zostały naniesione na plan realizacyjny, w oparciu o który realizowano kolejne budynki w zabudowie szeregowej, a tym samym jak wówczas zmiana położenia budynku została zakwalifikowana przez organ. Dopiero w ten sposób uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Oceniając sprawę ponownie organ I instancji w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy uznał, że zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek H. i M.M. w sprawie zabudowy działki przy ul. [...], na terenie działki nr ew. [...] (dawnej [...]), obręb [...] w K. W ocenie organu I instancji sporny budynek w zabudowie szeregowej (segment środkowy z trzech) usytuowany na działce [...] (dawnej [...]) zaprojektowano i wybudowano jako pierwszy. Kolejne budynki tworzące zabudowę szeregową z ww. budynkiem zrealizowano bez odstępstw już po wybudowaniu stanu surowego przedmiotowego budynku – czyli z uwzględnieniem jego rzeczywistego usytuowania i jego wymiarów w przestrzeni. W ocenie PINB zmiany wprowadzone podczas budowy środkowego segmentu zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami usankcjonowano decyzją nr 206/95, do której załącznikiem był projekt zamienny. Zdaniem organu I instancji przesunięcie spornego budynku nie spowodowało przesunięcia kolejnych budynków w zabudowie szeregowej w trakcie ich realizacji, ani zmiany ich wymiarów in minus, na niekorzyść ponieważ każdy ze skrajnych segmentów był realizowany w innym, późniejszym okresie niż budowa stanu surowego spornego budynku, na podstawie odrębnych decyzji. Zatem wobec usankcjonowania zmian przez Urząd Miasta i Gminy K. w decyzjach zamiennych postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji odnośnie istnienia okoliczności uzasadniających wydanie decyzji kasatoryjnej była prawidłowa. Podzielić należy stanowisko WINB, że ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie powinna prowadzić do umorzenia postępowania. Organ I instancji powinien natomiast ustalić, czy przekroczenie granicy wynika z projektu budowlanego i planu zagospodarowania terenu, czy też jest wynikiem odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Na konieczność wyjaśnienia powyższej kwestii wskazywał przecież Naczelny Sąd Administracyjny powołując treść prawomocnego orzeczenia WSA z 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2027/16. Mimo wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego PINB nie wyjaśnił, zasadniczej w niniejszej sprawie kwestii, tj. czy w sprawie miało miejsce odstępstwo. Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dla rozstrzygnięcia istoty sprawy konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB. Jak bowiem wynika z treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Tymczasem organ I instancji – wbrew wytycznym zawartym w wyroku NSA – w ogóle nie zajął stanowiska, ani odnośnie wadliwości projektu budowlanego, ani co do istotnego odstąpienia od niego w trakcie realizacji inwestycji. Natomiast orzeczenie o bezprzedmiotowości postępowania nie mogło zostać uznane za prawidłowe z uwagi na brak formalnego zaakceptowania nieprawidłowości polegających na zwiększeniu wymiarów obiektu i jego częściowym usytuowaniu na działce sąsiedniej. W ocenie NSA, żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oddalając sprzeciw stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w okolicznościach sprawy wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy było wadliwe. Gdyby bowiem organ I instancji uwzględnił zawarte w wyroku NSA wskazania co do dalszego postępowania, to wydałby decyzję merytoryczną, a nie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej na obecnym etapie postępowania przedwczesna jest analiza przez organ II instancji lub Sąd obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę przepisów prawa budowlanego skoro organ I instancji w ogóle zaniechał tej oceny. Skoncentrował się wyłącznie na usankcjonowaniu zmian przez Urząd Miasta i Gminy K. w decyzjach zamiennych. Nie dokonał natomiast jakiejkolwiek oceny w zakresie wskazanym w wyroku NSA oraz prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2027/16. Ferowanie oceny za PINB byłoby wchodzeniem w jego kompetencje do rozpoznania sprawy w I instancji. Zasada dwuinstancyjności wymaga by to organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w zakresie możliwych do zastosowania podstaw prawnych i wydał stosowne rozstrzygnięcie. Skoro wykazane zostało uchybienie w postępowaniu organu I instancji, to należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Tak też uczyniono i nie można czynić skutecznego zarzutu w tym zakresie. Organ odwoławczy nie mógł samodzielnie wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie bowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną była prawidłowa. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do stwierdzenia, że organ odwoławczy dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym mógł wydać decyzję merytoryczną. Dokonanie powyższej oceny za organ I instancji z jednej strony doprowadziłoby do pozbawienia stron rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a z drugiej prowadziłoby do dokonania ustaleń, których charakter jest rozstrzygający dla sprawy i wykracza poza dopuszczalną na podstawie art. 136 k.p.a. ocenę dowodów w sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja wskazuje w uzasadnieniu powód dlaczego należało uchylić decyzję organu I instancji i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jest to wyjaśnienie, czy przekroczenie granicy wynika z projektu budowlanego i planu zagospodarowania terenu, czy też jest wynikiem odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Organ I instancji w tej kwestii nie poczynił żadnych ustaleń przedwcześnie umarzając postępowanie na skutek uznania, że jest ono bezprzedmiotowe. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi postawione przez ustawodawcę w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej i uwzględnia specyfikę kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzanej wskutek sprzeciwu. Wobec powyższego nie można zarzucić Sądowi I instancji oraz organowi odwoławczemu, że nie zaistniały w niniejszej sprawie okoliczności, które uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rację ma sąd wojewódzki uznając, że sprzeciw podlegał oddaleniu bowiem zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.