II OSK 3014/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2970/15 w sprawie ze skargi J. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2970/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J. S. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 134 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] marca 1994 r. pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] marca 1994 r. nastąpiło pomimo niedostatecznego wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych, a tym samym decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji oddalając skargę usankcjonował zgodność z prawem rozstrzygnięcia opartego na niepełnym materiale dowodowym, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ślad za Wojewodą Małopolskim stwierdził, że nie ma podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji, pomimo że nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy jest ona zgodna z ówcześnie obowiązującym prawem. Z dokumentacji projektowej dotyczącej spornej inwestycji nie wynika bowiem sposób usytuowania okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały w budynku położonym przy ul. K. [...], a tym samym brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy doszło do naruszenia § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, w szczególności, że sporny budynek został zaprojektowany w odległości jedynie 3 do 4 m od budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], a jego wysokość to około 3,79 m. Zgromadzony materiał dowodowy był więc niewystarczający dla organu administracji właściwego w sprawie pozwolenia na budowę do uznania, że inwestycja została przygotowana w sposób prawidłowy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z prawem przed wydaniem pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy inwestor nie przekaże pełnej dokumentacji w tym zakresie, to organ administracji winien od niego zażądać stosownego dokumentu. Tymczasem organy administracji zaniechały wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności i nie podjęły jakichkolwiek działań mających na celu pozyskanie odpowiedniej dokumentacji. Tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organy nie wypełniły swojego podstawowego obowiązku jakim jest zbadanie sprawy nieprawidłowo przeprowadzając postępowanie nadzorcze. Skarżący kasacyjnie stwierdził też, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracji oceniają zgodność inwestycji w jej zaprojektowanym kształcie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania, a nie kwestie jej realizacji, jak to uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa było już wielokrotnie przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 8 marca 2012 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt I OSK 363/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie." Z kolei w wyroku z dnia 20 października 2011 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt II GSK1056/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." Przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] marca 1994 r. była badana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod kątem tego, czy przy jej wydawaniu nie został rażąco naruszony § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Przepis ten stanowił, że odległość nowo wznoszonego budynku, ograniczającego dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powinna być równa co najmniej wysokości budynku, lecz nie mniejsza niż 3 m. Z nie budzących wątpliwości ustaleń poczynionych w toku postępowania nieważnościowego wynika, że budynek zrealizowany na działce o nr ew. [...] ma wysokość 3,79 m. Nie budzi też wątpliwości okoliczność, że w dokumentacji projektowej tego budynku nie wskazano w jaki sposób usytuowane są okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi w budynku położonym przy ul. K. [...]. Zasadnie w tej sytuacji Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zatwierdzony projekt budowlany narusza wymóg wynikający z § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia. Skoro projekt budowany nie zawiera danych pozwalających na ustalenie w jakiej odległości od przewidzianego w tym projekcie do realizacji budynku znajdują się okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednim budynku, to nie jest możliwe stwierdzenie, czy projekt ten rażąco narusza wskazany wyżej przepis. Niewątpliwie organ wydający pozwolenie na budowę w świetle przepisów obowiązujących w czasie jego wydawania miał obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego także pod kątem spełnienia wymogu wynikającego z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeśli na podstawie przedłożonych dokumentów ocena taka była niemożliwa organ administracji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji. Tego rodzaju braki dowodowe mogą jednak być podstawą zarzutów podnoszonych w postępowaniu zwykłym nie zaś nadzwyczajnym. Rażące naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. może być podstawą nieważności decyzji tylko wówczas gdyby organ administracji nie przeprowadził postępowania dowodowego w ogóle lub przeprowadził je jedynie szczątkowo. W niniejszej sprawie taka zaś sytuacja nie miała miejsca. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracji oceniają zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania, a nie zaś kwestie związane z jej realizacją. Zauważyć jednak należy, że argument ten został przedstawiony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jedynie uzupełniająco. Nie był to argument zasadniczy, który przesądził o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Argument ten miałby znaczenie gdyby wykazano, że zatwierdzony został projekt budowlany zawierający rozwiązania niezgodne z wymogiem wynikającym z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Samo wykazanie istnienia takiej niezgodności nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Celem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a następnie doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana w taki sposób, że spełnia wymogi wynikające z § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia, to brak byłoby podstaw do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogłaby być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego nie byłoby bowiem konieczne by zrealizowaną już inwestycję doprowadzać do stanu zgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując w uzasadnieniu decyzji, że odległość faktyczna projektowanego pawilonu handlowego, po zrealizowaniu spornej inwestycji, od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] wynosi od 4,1 do 4,3 m jedynie informacyjnie zwrócił uwagę na ten aspekt sprawy. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.