II OSK 308/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1002/18 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1002/18, oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. SKO odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] maja 2011 r. o warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - mieszkalnego z garażem podziemnym, wjazdami, przyłączami oraz zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...] i części działki [...] w obrębie [...], położonych przy ul. S. w W. na terenie Dzielnicy M. (dalej: "decyzja o warunkach zabudowy"). Decyzja ta została wydana na skutek podania o wznowienie postępowania wniesionego m. in. przez A. Z. Skargę do WSA na ww. decyzję wniosła A. Z. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie dla sprawy ma kwestia, czy skarżącej przysługiwał status strony. WSA podzielił ocenę SKO, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym jej udział jako strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji planowanej na ul. S. w W. W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że teren inwestycji, na której ma być posadowiony sporny budynek biurowo - mieszkalny z garażem podziemnym (czyli działka nr [...]), nie graniczy bezpośrednio z działką skarżącej (nr [...]). Z uwagi na specyfikę planowanej zabudowy (biurowo-mieszkalna), jej wzniesienie na działce nr [...] nie wiąże się z ograniczeniami prawnymi w sposobie zagospodarowania działki skarżącej. Z kolei podnoszone przez skarżącą uciążliwości związane ze zwiększeniem się ruchu w okolicy jej działki są naturalną konsekwencją realizacji przez właściciela działki nr [...] przysługującego mu prawa zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - j.t. Dz.U.2017.1073 ze zm.; dalej u.p.z.p.). W myśl tego przepisu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Samo zwiększenie się ruchu w takim przypadku może być co najwyżej oceniane w kategoriach naruszenia interesu faktycznego, a nie interesu prawnego skarżącej. Sąd podzielił wyrażony w podobnym stanie faktycznym pogląd NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., II OSK 2604/15, że sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości w pobliżu terenu planowanej inwestycji (w sprawie chodziło o nieruchomości sąsiadujące z drogą, przy której miała być zrealizowana zabudowa wielorodzinna wraz z przebudową tej drogi), nie jest wystarczającym argumentem do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje interes prawny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję SKO w sytuacji, gdy narusza ona prawo, a skarżąca kasacyjnie legitymuje się interesem prawnym do bycia stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przy ul. S. w W.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, zgodnie z którym decyzja MKiDN już od dnia jej wydania jest niewykonalna i sytuacja ta ma charakter trwały, a to na skutek utraty przez skarżącą kasacyjnie z dniem [...] marca 2015 r. jakiejkolwiek możliwości wykonania robót budowlanych (w tym co oczywiste wykonania decyzji MKiDN) na obiekcie budowlanym, na terenie którego decyzja MKiDN nakazuje przeprowadzić roboty budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5-7, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t.Dz.U.2018.1025 ze zm.; dalej k.c.) poprzez ustalenie, że skarżąca kasacyjnie nie dysponuje interesem prawnym w byciu stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dot. nieruchomości przy ul. S., podczas gdy zagospodarowanie tej nieruchomości w sposób przewidziany ostateczną decyzją o warunkach zabudowy spowoduje trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej kasacyjnie. W piśmie z dnia [...] września 2021 r. uczestnicy postępowania D. K. i P. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Mając na uwadze treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić trzeba, że ewentualna zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależy od tego, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał w przedmiotowej sprawie status strony. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5-7, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 140 i art. 144 k.c. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca kasacyjnie uważa, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na ul. S. w W. posiada interes prawny i swoje przekonanie wiąże z posiadanym prawem własności do działki nr [...] oraz z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności i ochronę interesów osób trzecich. Zgodnie z zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem SKO skarżąca kasacyjnie w powyższej sprawie nie posiada interesu prawnego, bowiem jej nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji i brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływać na należącą do niej nieruchomość. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowa inwestycja to budowa budynku biurowo - mieszkalnego z garażem podziemnym, wjazdami, przyłączami i zagospodarowaniem terenu, zgodzić się należy z SKO i z Sądem I instancji, że nie będzie ona niekorzystnie oddziaływać na nieruchomość skarżącej kasacyjnie. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności, takie jak zwiększony ruch komunikacyjny czy uciążliwości dla sąsiadów, świadczą jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym. Szczegółowe zaś kwestie związane z ochroną środowiska, obniżeniem się zwierciadła wód gruntowych, zmniejszeniem ilości opadów zasilających grunty sąsiadujące z terenem objętym decyzją o warunkach zabudowy mogą mieć znaczenie przy przyjmowaniu konkretnych rozwiązań technicznych podczas realizacji planowanej inwestycji, a więc dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o dopuszczalności budowy objętego wnioskiem obiektu budowlanego na danym terenie. Nie rozstrzyga jednak żadnych kwestii technicznych. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zagospodarowanie nieruchomości przy ul. S. w W. w sposób przewidziany ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, to jest przez zabudowanie jej budynkiem biurowo - mieszkalnym z garażem podziemnym, nie spowoduje ograniczenia (i to tym bardziej trwałego) sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (wyrok NSA z 23.09.2021r., II OSK 1813/21, LEX nr 3241756). W niniejszej sprawie organ poddał stosownej analizie, czy skarżąca kasacyjnie ma w przedmiotowej sprawie interes prawny i w wyniku tej analizy uznał, że z uwagi na położenie nieruchomości skarżącej kasacyjnie i rodzaj inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy nie ma ona w tej sprawie interesu prawnego. Akceptacja powyższego stanowiska SKO przez Sąd I instancji nie była zatem wadliwa. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5-7, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 140 i art. 144 k.c. nie mógł zostać uwzględniony. W konsekwencji nie podlegały również uwzględnieniu zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w pierwszym z tych zarzutów, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na decyzję SKO, ponieważ zasadnie uznał, że skarżąca kasacyjnie nie legitymuje się interesem prawnym do bycia stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przy ul. S. w W. Mając zaś na uwadze, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał status strony postępowania, Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do rozpoznawania merytorycznych zarzutów podnoszonych w skardze. Nie naruszył zatem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć jedynie wypada, że w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej, ani w jej motywach nie wyjaśniono, jaka "Decyzja MKiDN" miałaby być przedmiotem rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 6 września 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.